Возмущение действиями центрального правительства, включавшими в себя изменение административных границ и назначение Москвой региональных руководителей, было характерным для советских окраин начиная с 50-х годов[29]. После распада Советского Союза и создания Российской Федерации регионы теперь уже России стали требовать территориальных и политических изменений. Еще до официального распада СССР, в ноябре 1991-го, Чеченская Республика, расположенная на Северном Кавказе, объявила о своей независимости[30]. В феврале 1992 года, пытаясь разрешить скопившиеся противоречия, Ельцин предложил регионам новый Федеральный договор. Чечня и Татарстан отвергли его, породив опасения, что Россия может распасться подобно Советскому Союзу. Татарстан, а также некоторые другие субъекты Федерации отклонили содержавшиеся в проекте новой конституции предложения, направленные на ограничение власти региональных лидеров. В качестве временной меры в феврале 1994-го правительство Ельцина заключило с Татарстаном двусторонний договор. Поскольку Чечня выразила заинтересованность, Ельцин предпринял робкую попытку договориться о возвращении республики в состав Федерации. Одновременно он прекратил поддерживать силы, оппозиционные чеченскому правительству. Неумелая попытка свергнуть это правительство летом 1994-го привела к тому, что чеченцы взяли в плен сотрудников русских спецслужб, которых представили прессе, унизив при этом Москву и Ельцина.
В декабре 1994-го российское правительство начало полномасштабную военную операцию против Чечни, ставшую крупнейшим военным мероприятием на территории России со времен Второй мировой войны и приведшую к большим потерям как среди военных, так и мирного населения, а также почти полному разрушению главного города Чечни, Грозного.
В августе 1996 года, почти сразу после президентских выборов и одновременно с прибытием в Москву Путина, многочисленная и неповоротливая военная группировка практически потеряла боеспособность. Мораль военных была подорвана высокими потерями и недостаточностью снабжения, приведшей к тому, что со складов стали доставать вооружение, оставшееся со времен Второй мировой. По преимуществу состоящая из бойцов, служащих по призыву, армия испытывала недостаток всего – во время зимней части кампании появилось обращение к населению вязать шерстяные носки для солдат, воюющих в холодных и неприветливых горах. Война в Чечне явилась для России крупнейшим военным поражением со времен Афганистана[31], но теперь это случилось на своей территории[32]. По инициативе генерала Лебедя, к которому после его успеха на президентских выборах политики стали прислушиваться, ельцинское правительство направило предложение о перемирии правительству Чечни. В ходе подписания последовавшего мирного договора Москва согласилась прекратить любые военные акции и заключила двусторонний договор, определявший будущие отношения с Чечней. У многих представителей политической и военной элиты это вызвало настоящую ярость, и они не раз подчеркивали, что эти договоры – временные[33].
Война между Москвой и Чечней привела к тому, что осмелевшие регионы тоже стали требовать заключения двусторонних договоров. И вместо временного решения подобные документы на некоторое время стали основным механизмом урегулирования отношений федерального центра и всех окраин[34]. В течение двух с небольшим лет правительство Ельцина вынуждено было заключить такие договоры с соседствующим с Татарстаном Башкортостаном, одним из основных нефтяных регионов; республиками, граничащими с Чечней на Северном Кавказе; Нижним Новгородом, Екатеринбургом, Пермью и Иркутском[35] – регионами, протянувшимися от европейской части России за Урал к сибирскому озеру Байкал; расположенной в Сибири республикой Саха (Якутия) – основному центру добычи алмазов; русским эксклавом Калининградом на Балтийском побережье и даже с Санкт-Петербургом и окружающей его Ленинградской областью[36]. Однако эти договоры оказались полезными для предотвращения развития губительного конфликта между центром и регионами. Они также привели к постепенной, асимметричной децентрализации русского государства и устранению путаницы взаимоперекрывающих зон ответственности.
29
Во времена Михаила Горбачева националистические группы на Кавказе и в прибалтийских республиках требовали пересмотра внутренних границ СССР, большей автономии и в конечном итоге полной независимости. Сорвавшиеся попытки Горбачева добиться заключения нового Союзного договора и предотвратить распад Советского Союза стали одной из причин «августовского путча» 1991 года, организованного консерваторами из правительства и военных, который, наоборот, ускорил развал страны в декабре 1991-го. См. Dunlop (1993) and Hajda and Beissinger (1990).
30
Авторы приводят не вполне релевантную дату. Действительно, в ноябре 91-го Б.Н. Ельцин объявил о введении чрезвычайного положения на территории Чечено-Ингушской АССР. Однако первые действия, направленные на объявление независимости Чечни, произошли за год до этого, в ноябре 1990 года, когда в Грозном прошел Первый Чеченский Национальный Съезд, на котором был избран Исполком Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН). ОКЧН ставил своей целью выход Чечни не только из состава РСФСР, но и СССР. 8 июня 1991 года ОКЧН объявляет о низложении Верховного Совета ЧИАССР и провозглашает независимую Чеченскую Республику Нохчи-чо. В республике фактически сложилось двоевластие. В ходе августовского путча 1991 года Верховный Совет ЧИАССР поддержал ГКЧП. Вооруженные сторонники ОКЧН 22 августа захватили телецентр, позже – основные административные здания в Грозном (в том числе здание республиканского КГБ). 6 сентября под давлением сторонников ОКЧН Доку Завгаев был вынужден подписать прошение об отставке, а 15 сентября Верховный Совет ЧИАССР самораспустился. Лидеры ОКЧН объявили о переходе верховной власти к ним и отменили действие российских законов и Конституции ЧИАССР. 27 октября 1991 года на выборах был избран Президент республики – им стал Председатель Исполкома ОКЧН Джохар Дудаев.
31
Вывод войск из Афганистана 1988 году был продиктован политическими соображениями, а никак не военным поражением советских войск.
33
На семинаре в гарвардской Kennedy School of Government в 1997 году, вскоре после того, как российское правительство заключило серию мирных соглашений с чеченцами, Алексей Арбатов, бывший с 1994 по 2003 год заместителем думского комитета по обороне и один из ведущих политиков партии «Яблоко», заявил, что никто в российских военных и правительственных кругах не считает войну в Чечне законченной. Он отмечал, что «Москва» снова попробует подчинить Чечню. Аналогичные комментарии от других официальных лиц Фиона Хилл слышала летом 1997 года, когда встречалась с ними в ходе подготовки к защите диссертации.
34
Один из ключевых советников Ельцина и участник разработки проекта конституции 1993 года после 1994 года очень ясно дал понять, что двустороннее соглашение с Татарстаном, так же как и другие двусторонние соглашения с регионами, были временной мерой, а не попыткой построить новую федеративную структуру РФ. Они рассматривались как плата наиболее проблемным республикам в составе России, способная удержать их от отделения по типу Чечни. См.
35
Авторы смешивают в одном предложении автономные республики, губернии и области. При этом 31 марта 1992 года, то есть до первой чеченской войны, регионы Российской Федерации (за исключением Татарстана, Чечни («Ичкерии»), а также Ингушетии) подписали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти – федеративный договор, который был включен в действовавшую конституцию. С принятием новой Конституции Российской Федерации 1993 года все республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, а также Еврейская автономная область (вышла из состава Хабаровского края) стали равноправными субъектами Российской Федерации.
36
См. James Hughes, «Moscow’s Bilateral Treaties Add to Confusion»,