В Швейцарии дело обстоит иначе. С самого начала швейцарский парламент не желал наделять федерацию новыми полномочиями и трактовал статью 3 Конституции в строгом смысле. Не только учреждение национального банка, введение федеральных налогов в любой форме, создание системы социального обеспечения, строительство федеральных автодорог, субсидии кантональным университетам и введение экологической политики, но и такие "мелкие" вопросы, как субсидии на туристические маршруты, - все это требовало официальных поправок к Конституции и ратификации. Это одна из причин, по которой в Швейцарии поправки к конституции предлагаются практически каждый год, в то время как в США они - редкое явление (Linder 1999). В Швейцарии также сравнительно слабый Верховный суд, который не может проверять федеральные законы на предмет их конституционности.
Каждое предложение о предоставлении новых полномочий федерации должно получить не только большинство в обеих палатах парламента, но и большинство кантонов и народа в ходе всенародного голосования. Многие предложенные поправки несколько раз проваливались, прежде чем были приняты. Это требование оказало тормозящее влияние на централизацию и отчасти объясняет, почему многие спорные политические решения, такие как введение национальной пенсионной системы, требуют длительного времени для реализации. Другим следствием этого является то, что расходы центрального правительства в Швейцарии гораздо ниже, чем в других странах (табл. 3.1).
Таблица 3.1Налоги и расходы центрального правительства доля, 2017 г.
Налогиа
РасходыЬ
Федеральные земли
Швейцария
60
43
США
68
51
Германия
67
60
Унитарные государства
Дания
73
36
Франция
86
81
Нидерланды
96
69
Примечания: aНалоговые доходы центрального правительства в % от общих налоговых доходов правительства; bРасходы центрального правительства в % от общих расходов правительства . Источник: База данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по децентрализации бюджетных расходов, https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database.htm [8 апреля 2020 г.].
3.1.4 Отношения между федерацией и кантонами
Хотя роль федерации во многом ограничена, в рамках своих полномочий она осуществляет существенный правовой контроль над кантонами и коммунами (см. также Linder и Vatter 2001). Юридической основой этого контроля является важное правило: федеральное законодательство имеет приоритет над кантональным законодательством. Ключевыми вопросами федерального контроля являются следующие:
Политические институты кантонов должны быть "демократическими", то есть соответствовать основным правилам, регулирующим разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Федеральное собрание, утверждая поправки к конституциям кантонов, следит за соблюдением этого стандарта.
Кантоны должны предоставлять своим жителям все права, предусмотренные Федеральной конституцией. Например, они должны гарантировать основные права человека и гражданские права, равную защиту со стороны закона и соблюдение процессуальных норм. Эти права каждый может отстаивать по различным юридическим каналам и обращаться в Федеральный Верховный суд.
Кантоны обязаны соблюдать и исполнять федеральное законодательство. Однако принцип, согласно которому "федеральный закон нарушает кантональный закон", не означает, что "федеральная политика нарушает кантональную политику". Фактическая реализация федерального законодательства через кантоны в значительной степени зависит от их политической воли (см. раздел 2.3).
3.2 Федеральные элементы в процессе принятия решений
3.2.1 Бикамерализм
Швейцарский парламент состоит из двух палат - Национального совета и Совета земель. Они отражают различные представления о представительстве.
Национальный совет представляет швейцарский народ. Его 200 членов избираются по демократическому принципу "один человек - один голос". Таким образом, 200 мест распределяются между кантонами в соответствии с их численностью населения . Тот факт, что Национальный совет избирается в 26 избирательных округах , соответствующих 26 кантонам, имеет два последствия. Во-первых, выбор, предоставляемый избирателям, различается между малыми и большими кантонами. Жители кантона Цюрих могут выбрать 35 членов парламента, поскольку его население в 1,5 миллиона человек составляет около 18% от всего населения, в то время как жители кантона Ури (36 000 жителей) могут выбрать только одного человека. Во-вторых, разный размер кантонов как избирательных округов является важным фактором для пропорционального способа выборов. Правило пропорциональности, заменившее в 1918 году мажоритарную систему, должно давать малым партиям больше шансов на получение мест . Эта цель полностью реализуется в крупных кантонах, таких как Цюрих , где небольшая партия может получить одно из 35 мест , набрав менее 3 % голосов. Но в небольшом кантоне с двумя местами , той же партии потребуется 34 % голосов, чтобы быть уверенной в получении места . По этой причине эффект пропорционального представительства ослабевает в небольших кантонах, где малые партии рискуют остаться ни с чем. В целом, правило пропорционального представительства благоприятствует более крупным, историческим партиям, в то время как малые партии остаются недопредставленными (табл. 3.2).