Необязательный референдум - это инструмент, оспаривающий "обычную" законодательную деятельность Федерального собрания. Группы, оспаривающие законопроект, могут не собрать необходимое количество подписей в течение 100 дней. Из таблицы 4.4 видно, что менее 7 % всех законопроектов, принятых парламентом, на самом деле оспариваются. Если же оспаривание на референдуме выливается в народное голосование, у противников законопроекта есть 43 % шансов на успех. Это означает, что менее 3 % всех парламентских законопроектов на самом деле отклоняются на референдуме.
Из этой статистики можно сделать несколько предварительных выводов. Конституционная политика Федерального собрания, которое в основном занимается созданием правовых основ для новых федеральных обязанностей , часто терпит поражение, отклоняясь один раз из каждых четырех голосований. Тем не менее, группы граждан, которые хотят продвигать новые виды федеральной деятельности с помощью народной инициативы , имеют еще меньший успех. Их успех составляет всего 10 %. При первом взгляде на статистику по обычному законодательству можно подумать, что необязательный референдум имеет сравнительно низкий эффект. На самом деле все обстоит с точностью до наоборот по двум причинам. Во-первых, на 6% референдумов обычно выносятся важные законопроекты спорного характера, и если голосование состоится, то шансы противников законопроекта довольно высоки. Поэтому риск поражения необязательного референдума серьезно воспринимается федеральными властями . Во-вторых, как мы рассмотрим в следующей главе, осознание вездесущего риска организации референдума заставляет федеральные власти избегать ловушки референдума двумя способами: во-первых, интенсивный этап предпарламентских консультаций позволяет выяснить степень неодобрения со стороны различных субъектов. Во-вторых, принимая во внимание противоположные мнения, достаточно опасные для того, чтобы все рухнуло, правительство затем представляет в парламент законодательный законопроект, который уже является компромиссом , поддержанным большой коалицией заинтересованных групп и политических партий.
4.3.4 "Тормозящие" референдумы и "инновационные" инициативы: Два разных устройства прямой демократии
Предыдущее обсуждение показало, что и инициативы , и референдумы в некотором роде "корректируют" политику правительства и парламента. Однако, помимо этого, эти два инструмента прямой демократии выполняют принципиально разные функции. Референдум, особенно в его необязательной форме, позволяет людям возражать против предложений властей. Народная инициатива , однако, задумана как активный способ формирования конституционных правил - в большинстве случаев против воли правительства и парламента. С точки зрения гражданина, можно утверждать, что референдум имеет "тормозящий" эффект , а инициатива - инновационный. Давайте рассмотрим это различие подробнее.
4.3.4.1 Тормозящий эффект референдума
Демократы - фракция радикалов s, которая боролась за введение референдума в XIX веке, - считали себя "прогрессивными" и видели в референдуме инструмент для продвижения реформистской политики с помощью народа. Однако все обернулось иначе. С самого начала, когда в 1874 году был введен референдум, он был использован католическо-консервативной оппозицией в своих интересах, а проекты радикального либерального большинства были сбиты, как из пулемета (Steiner 1991, 139).
Демократическим силам пришлось усвоить важный для многих организаторов институционального строительства урок: последствия институциональных проектов очень трудно предугадать. Устройства принятия решений - это инструменты, которые могут быть использованы как другими участниками, так и в целях, отличных от тех, которые планировали их создатели. Во многих случаях последствия институциональных механизмов может выявить только история.
Если референдум используется в качестве плебисцита для придания политике властей большей поддержки и легитимности , правительство должно обладать исключительным правом определять, при каких условиях и по какому поводу он проводится. Так обстоит дело с плебисцитом во Франции . Президент Французской Республики организует плебисцит , когда уверен, что по какому-либо важному вопросу он пользуется поддержкой народного большинства, и народное голосование поможет ему продолжить общую политику, проводимую в рамках его президентского мандата. Но даже в этом случае данная процедура не лишена риска, о чем де Голль узнал в 1969 году, когда поражение его предложения о регионализации и реформе сената вынудило его уйти в отставку (Aubert 1974, 43-4). Однако если плебисциты оказываются безуспешными, политики находят способы обойтись без них. Когда в 2005 году жители Франции и Нидерландов сказали "нет" Европейской конституции , власти ЕС предложили аналогичные шаги по интеграции в виде Лиссабонского договора , по которому плебисциты в этих двух странах не проводились. 4