Государственная инспекция труда г. Москвы не имеет окружных или районных подразделений. Сфера ее ответственности — Московский регион в целом. Причем, под ее юрисдикцию попадают не только те предприятия, которые зарегистрированы или функционируют на территории г. Москвы как субъекта Федерации, но в определенных случаях и за ее пределами.
Примером может служить Московская железная дорога. Независимо от того, на территории каких областей располагаются ее отделения, все они поднадзорны и подконтрольны Московской инспекции, в составе которой создан и функционирует специальный отдел по железнодорожному, воздушному (все аэропорты, кроме Быково) и водному (предприятия Московского речного пароходства) транспорту.
Также на Московскую инспекцию возложена функция координатора по Центральному федеральному округу, состоящему из 18 субъектов Российской Федерации. Координации подлежит деятельность не только 18 государственных инспекций труда, но и территориальных служб занятости и органов по рассмотрению коллективных трудовых споров.
Из этого вытекает, как минимум, один вывод. Московскому транспортному прокурору инспекция не поднадзорна, равно как военным и специальным прокурорам. Акты государственных инспекторов труда может опротестовать прокурор г. Москвы (его заместители) или Генеральный прокурор Российской Федерации (его заместители).
Государственный инспектор труда вправе посещать любые предприятия по предъявлению служебного удостоверения, вносить обязательные для исполнения предписания, направлять представления, отстранять должностных лиц от работы, приостанавливать деятельность предприятий, их подразделений и отдельного оборудования, привлекать виновных к административной ответственности (ст. 41 КОАП РСФСР) и в порядке ст. 42 ТК РСФСР обращаться в суд в интересах граждан, а также выполнять другие, возложенные на него законодательством, функции.
Таким образом, полномочия инспектора состоят из трех блоков:
— предотвращение нарушений или возможного вреда участникам трудовых правоотношений (отстранение от работы, приостановка деятельности);
— устранение допущенных нарушений или возмещение причиненного вреда (предписание, представление);
— наказание за совершенные нарушения (составление административного протокола, вынесение постановления о наложении штрафа).
Необходимо также отметить, что привлечение виновных к административной ответственности является не столько правом, сколько обязанностью инспектора. В соответствии со ст. 249 КЗоТ РФ должностные лица, виновные в нарушении законодательства о труде, несут административную ответственность в порядке, установленном законодательством.
Диспозиция этой статьи носит безальтернативный характер и не предоставляет инспектору возможность по своему усмотрению оставить выявленные нарушения безнаказанными. Исключает ответственность виновных в данном случае не позиция (мнение) инспектора, а закон.
Так, ст. 227 КОАП РСФСР содержит перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административных правонарушениях: невменяемость, недостижение определенного возраста, издание акта амнистии и другие заслуживающие внимания основания. Поэтому факт выявления на предприятии нарушений законодательства о труде достаточно жестко предопределяет привлечение руководителя к административной ответственности, если нет оснований (ст. 227 КОАП РСФСР), исключающих производство по делу. От инспектора в данном случае зависят лишь определение степени виновности привлекаемого и меры назначаемого ему наказания, но не вопрос освобождения его от ответственности.
Согласно ст. 38 КОАП РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. Если в случае с однократным грубым нарушением закона, например, незаконным увольнением, все ясно: срок давности течет с момента издания незаконного приказа, то у работодателей и их адвокатов нередко возникает вопрос: что считать моментом обнаружения длящегося нарушения, например, невыплаты заработной платы или пособий?
Одни предлагают считать таковым написание жалобы работником, другие — дату получения такой жалобы инспекцией, третьи — момент выдачи бухгалтерией работодателя соответствующей справки о задолженности и т. п. Все эти точки зрения грешат, как минимум, одним, но существенным недостатком. Они связывают момент обнаружения правонарушения с действиями каких угодно субъектов, только не с действиями специально уполномоченных лиц, в нашем случае — инспектора, в то время как закон недвусмысленно увязывает эти два понятия.
Обнаружение должно исходить от компетентного лица или органа, которому дано право разбираться и выносить свое суждение о том, есть ли нарушение вообще, и если есть, то в каком виде оно существует. Обнаружение правонарушения должно быть определенным образом зафиксировано (отражено) в документах служебного (делового) документооборота инспекции.
Актом, отвечающим всем требованиям фиксации нарушения, является предписание. Поэтому установленный законом срок давности привлечения к административной ответственности при длящемся правонарушении следует исчислять с момента оформления инспектором адресованного работодателю предписания, т. е. с числа, которым датировано предписание.
Действующим законодательством предписанию инспектора придан обязательный характер. Это означает, что лицо, которому оно адресовано, обязано либо его выполнить в предписанный срок, либо обжаловать в установленном порядке (по подчиненности или в суд) и в случае отклонения жалобы все равно исполнить. Возможности для других решений закон работодателю не предоставляет.
В то же время действующий административный кодекс не устанавливает отдельной ответственности работодателя за невыполнение требований предписания, т. е. невыполнение предписания не образует самостоятельного состава административного правонарушения.
В таких условиях его невыполнение может рассматриваться как продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его (п. 2 ст. 35 «Обстоятельства, отягчающие ответственность за административное правонарушение» КОАП РСФСР), а выполнение — как предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда (п. 2 ст. 34 «Обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение» КОАП РСФСР).
В отличие от опротестования, обжалование действий инспектора возможно в порядке подчиненности (руководству инспекции или в Минтруд России), либо в судебные органы общей юрисдикции по месту расположения инспекции (Пресненский межмуниципальный народный суд г. Москвы) или по месту жительства заявителя. Арбитражный суд г. Москвы не случайно отсутствует в этом перечне.
Дело в том, что инспектор в пределах предоставленных ему полномочий всегда действует от своего имени, а не от имени инспекции. Поэтому инспекция будет надлежащим ответчиком только в тех случаях, когда инспектор, находясь при исполнении служебных обязанностей, причинил кому-либо ущерб. Тогда инспекция будет отвечать за действия своего работника (ст. 1068 ГК РФ).
Во всех иных случаях действия инспектора подлежат обжалованию как ненормативные акты должностного (т. е. физического) лица. А это — компетенция судов общей юрисдикции. Кроме того, судебная практика отрицает саму возможность пребывания инспектора (инспекции) в экономических спорах с подконтрольными организациями, поскольку все возможные разногласия инспектора и работодателя вытекают из трудовых (иногда административных), а не гражданских или налоговых отношений (определения Арбитражного суда г. Москвы от 24.09.96 по иску ЦБ РФ, от 25.12.97 по иску АО «Водстрой» и др.), что также исключает вмешательство арбитражного суда в ситуацию с обжалованием.