Вернемся к проблеме неопределенности, связанной в современном понимании с термином «учреждение». С развертыванием в сложной науке точных измерений линейных пространств исследования развития в начале 1990-х гг. эта сфера стала во многих смыслах хаотической. Демократия, федерализм, децентрализация, совместная деятельность, социальный капитал, культура, тендерные и этнические проблемы и этнические конфликты — все это добавляется в «котел» развития как ингредиенты, придающие окончательный вкус рагу (Einhorn 2001). Все ли эти аспекты концепций развития формальных отношений учтены, и если да, то каким образом? Равный ли у них приоритет? Связаны ли они друг с другом? И как сделать, чтобы они способствовали ускорению развития?
Предложения о создании учреждений
Если основная проблема, в которой мы пытаемся разобраться, это компетенция государственных учреждений, то мы можем начать с аспекта предложения, с вопроса, какие учреждения важны для экономического развития и как они должны быть выстроены. Существует четыре взаимосвязанных аспекта, которые следует рассмотреть: (1) организационное проектирование и менеджмент, (2) создание политической системы, (3) основы легитимности и (4) культурные и структурные факторы.
Организационное проектирование и менеджмент
Первый аспект организационного проектирования и менеджмента соответствует области занятий менеджментом (и бизнес-школами) в приложении к частному сектору, и общественного администрирования в отношении общественного сектора. Общественное администрирование — это крупная и хорошо развитая сфера деятельности, состоящая из множества специализированных дисциплин. Это базовая часть специальных знаний, которую можно довольно быстро освоить и получить соответствующие полномочия. Неоднократно делались попытки формализовать знания об организациях, сведя их в теорию, близкую микроэкономической (в самом деле, некоторые экономисты рассматривают ее как ветвь микроэкономики), но эти попытки не были вполне удовлетворительны. Во 2-й главе этой книги я рассматриваю вопрос о состоянии изучения общественного администрирования и о причинах, по которым единая теория организаций невозможна.
Создание политической системы
Второй аспект государственности связан с учрежденческим проектом на уровне государства как целого, а не отдельных его составляющих. С другой стороны, существует огромное пространство знания, во многом соответствующее сфере политической науки. В эпоху Второй мировой войны политическая наука сосредоточивалась на создании политических и юридических институтов. В следующее тридцатилетие на первый план вышли социологическая и структурная организация и их функционирование. До начала 1980-х годов было обычным делом утверждать, что государственные институты несущественны или же определяются посредством экономических и социальных «подсистем». Учреждение было чем-то из прошлого, его не ассоциировали с политикой, большое число научных исследований было посвящено тому, что важнее для экономического роста — парламентаризм или система президентского правления, различные типы электоральных систем, федерализм, партийные системы и т.д. (см., например, Cowhey и Haggard 2001).
Имеющиеся знания, относящиеся к учрежденческому проекту на уровне государства, в отношении формальной теории или универсальных принципов политической экономии дают еще меньше, чем по отношению к общественному администрированию или теории организаций. Такая теория склонна говорить об отсутствии торговых связей между различными политически обозначенными целями, такими как «представительность» и «управляемость» (см., например, Diamond 1990), между единством целей и разнообразием достигнутых показателей (Haggard и McCubbins 2001) или между распылением сил и их концентрацией (Maclntyre 2003). Так как экономические цели конкурируют с другими целями, такими как справедливость распределения или этническое равновесие, в большинстве случаев оптимальная сеть учреждений не может существовать — сеть одних учреждений непременно имеет тенденцию быть привлекательнее сети других учреждений.