Введение института воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.
На данном этапе отечественной истории было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.
XVIII век вошел в историю России как период реформ Петра I: другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систему государственного управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны, нечеткое распределение полномочий между приказами, дублирование функций различных приказов, медлительность в решении дел, казнокрадство — все это привело к необходимости реформирования и государственного аппарата. Основной задачей преобразований в области управления было создание административной системы, проникнутой идеей централизации и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.
Первые Петровские реформы затронули управление прежде всего в городах, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.
Первой попыткой кардинального административного преобразования стала губернская реформа 1708–1710 гг., когда государство было поделено на восемь губерний. Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена промежуточная административная единица — провинция во главе с обер-комендантом. Провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на доли во главе с ландратом. Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Таким образом, местная власть продолжала носить сословный характер.
Спустя некоторое время на смену долям пришли дистрикты, в каждом из которых находилось не менее двух тысяч дворов[10]. В провинции основными административными звеньями являлись:
1) комендант, осуществляющий общее руководство;
2) камерир, организующий сбор налогов;
3) рентмейстер, возглавляющий местное казначейство (рентерею).
В дистриктах земские комиссары отвечали, прежде всего, за сбор налогов и выполняли полицейские функции.
Первая реформа местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой власти. Во-первых, была создана стройная система органов управления на местах с четко определенными функциями. Во-вторых, новые местные государственные учреждения имели коллегиальный характер. В-третьих, местные чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу и государству.
Но первая губернская реформа обнаружила и свои недостатки, среди которых было неэффективное трехуровневое управление. Это и стало причиной второй губернской реформы. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Тогда же была предпринята попытка создать в провинциях независимый от исполнительной власти суд. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад.
Губернская реформа нанесла удар по приказной системе. Многие приказы прекратили свое существование, их обязанности перешли к губернской администрации. Вслед за организацией губерний в 1711 г. вместо Боярской думы был организован Сенат. Он состоял из девяти человек, назначаемых монархом из старинной титулованной знати, малознатных родов, дельцов и дворян. Сенат являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом при царе. Сенат был наделен широкими полномочиями. Так, он должен был заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, явке дворян на службу и т. д. Кроме того, Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом, причем надзор осуществлялся через фискалов. Вообще Петром I уделялось большое внимание созданию фискалитета и прокуратуры как контрольных учреждений.
С 1700 г. изменилось и положение церкви. В 1721 г. был создан Святейший Синод, занимавшийся церковными делами, например делами канонического характера, наблюдением за чистотой веры, борьбой с расколом, развитием духовных ценностей, цензурой и даже некоторыми вопросами семейного права. Этой реформой была упразднена власть патриаршества, церковь стала частью государственного аппарата.
В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних государственных учреждений — приказов и по образцу Швеции создана система коллегий. Преимущество коллегий состояло в том, что они ведали определенными вопросами государственного управления и распространяли свою деятельность на всю территорию страны. Коллегии были подчинены Сенату. Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств. Коллегию возглавлял президент, при нем были советники и другие должностные лица. Нововведением стал и принцип коллегиального обсуждения текущих дел в коллегиях.
Центральную систему управления Россией составляли 12 коллегий:
1) Коллегия иностранных дел осуществляла сношения с иностранными государствами;
2) Военная коллегия ведала делами армии;
3) Коллегия адмиралтейская занималась морским флотом;
4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;
5) Камер-коллегия ведала доходами государства;
6) Юстиц-коллегия ведала судебными делами;
7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;
8) Коммерц-коллегия управляла торговлей;
9) Мануфактур-коллегия управляла промышленностью;
10) Берг-коллегия отвечала за горное дело;
11) Вотчинная коллегия;
12) Главный магистрат осуществлял городское управление.
В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат и утверждены городовые магистраты во всех губерниях и провинциях. Главный магистрат возглавлял местные органы городского самоуправления всей страны и осуществлял следующие функции: создавал магистраты на местах, организовывал проведение в них выборов, осуществлял надзор за исполнением магистратами административно-полицейских обязанностей, охранял сословные привилегии горожан, способствовал развитию торговли и ремесел, рассматривал апелляции на судебные решения магистратов и т. п.
Городские магистраты представляли собой сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены, так как включали в себя следующие функции:
1) учет дворов и проживающего в них населения;
2) раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;
3) организация выборов старшин и старост;
4) открытие новых и поддержка старых мануфактур;
5) содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;
6) организация граждан в гильдии и цеха;