Святейший Синод оставался высшим законосовещательным, административным и судебным правительственным учреждением по делам Русской православной церкви. Однако процесс сближения церковного управления с государственными структурами (включение Синода в состав Министерства духовных дел и народного просвещения) привел к лишению Синода ряда функций публичной власти.
Важную роль в государственном аппарате в это время играла Собственная Его Императорского Величества канцелярия (возглавляемая до 1825 г. А. А. Аракчеевым), связывавшая царя со всеми правительственными учреждениями.
В этот период произошло реформирование не только государственных, но и местных органов управления. Так, в целях упорядочения различных повинностей Александром I был издан указ «Предварительное положение о земских повинностях», в котором впервые на законодательном уровне определялось понятие «земство». Земские повинности отличались от государственных тем, что отбывались именно на местах.
В период правления Александра I большое внимание уделялось устройству и местному управлению Сибири. В 1822 г. были приняты два законодательных акта «Учреждение для управления Сибирских губерний» и Устав «Об управлении инородцев Сибири», которые создавали систему управления с учетом местных особенностей.
В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской[19].
Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе Жалованной грамоты городам, однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями:
1) были упразднены городские собрания и общие думы;
2) шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов;
3) усилилась опека губернаторов;
4) управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами;
5) в связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы, которые выполняли прежде всего полицейские функции.
Годы правления Николая I вошли в российскую историю как «тринадцатилетняя контрреволюция» и были направлены на укрепление абсолютизма.
Во-первых, изменилась роль Собственной Его Императорского Величества канцелярии, которая превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения: Первое (продолжало исполнять личные повеления и поручения государя, представлять государю поступающие на его имя бумаги и объявлять по ним решения), Второе (приводило в систему русское законодательство), Третье (ведало высшей полицией и следило за законностью и порядком в управлении и общественной жизни), Четвертое (управляло образовательными и благотворительными учреждениями), Пятое (управляло государственными учреждениями и разрабатывало проекты реформ, например реформы управления государственными крестьянами) и Шестое (подготавливало предложения по управлению Кавказом).
Во-вторых, в царствование Николая I завершилось реформирование Святейшего Синода, превратившегося в итоге в большое и сложное «министерство» по делам православия.
В-третьих, значительно увеличилось число министерств.
В-четвертых, заметные изменения в эти годы произошли и в городском самоуправлении, которое все больше включалось в систему государственной администрации. На местном уровне все полнее реализовывался принцип сословности. Дворяне, чиновники, духовенство, владевшие домами и землей, обязаны были нести городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали. Это получило отражение в законодательстве, которое признавало, что городское общество состоит из трех сословий: купеческого, мещанского и цехового. Некоторые изменения обозначились и в структуре городского управления. Почти везде отсутствовали общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции выполняло собрание городского общества, большинство которого составляли мещане. В Шестиглавую думу вместо шести сословий, предписанных Жалованной грамотой городам, включались, как правило, только купцы и мещане.
Во второй половине XIX в. в организации городского управления постепенно отказываются от сословного представительства. В 1846 г. было принято новое Городовое положение, по которому обеспечивалось преобладание в органах городского управления дворянства, почетных граждан и купечества. Данное положение предусматривало более четкое разграничение полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание этих функций практически не менялось, однако усиливался контроль государственной администрации за деятельностью местных учреждений. Например, собрание общей думы могло состояться только по распоряжению губернатора.
После смерти Николая I остро встал вопрос о необходимости перемен в общественно-политической сфере и реформировании государственных и местных учреждений.
К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. Во второй половине XIX в. Александром II была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». К ним относятся: отмена крепостничества, создание системы земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования, судебная реформа и т. п.
Высшими государственными учреждениями этого периода оставались Государственный совет (как высший законосовещательный орган), Собственная Его Императорского Величества канцелярия (усилились карательные функции Третьего отделения), Комитет министров (стал еще органом карательной политики), Сенат (сократились контролирующие функции), Синод, ряд комитетов и канцелярий.
Центральные государственные учреждения оставались в основном прежними, но в них стали привлекаться представители промышленной, банковской, железнодорожной буржуазии. Для деятельности государственных ведомств стала характерна некоторая децентрализация: часть исполнительных и распорядительных функций передавалась местным учреждениям, а за центральным аппаратом сохранялись лишь общее руководство и надзор.
После отмены крепостного права требовалась новая система управления свободными крестьянами, имеющими землю. Земская реформа — одна из побед либерализма, преследовавшего цель — улучшение местного хозяйственного управления, а также удовлетворение общественного запроса на самоуправление. В соответствии с Положением 1864 г. «О губернских и уездных земских учреждениях» была введена новая система земских учреждений. Появление земского самоуправления стало поворотным пунктом во внутреннем развитии России.
Земские органы действовали самостоятельно в кругу вверенных им дел, то есть независимо от органов государственной власти, но в пределах, установленных законом. Земские органы обладали широкой компетенцией при решении местных проблем. Например, за ними закреплялись следующие полномочия: заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, в том числе и преодоление нищенства, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т. п.[20]Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.
19
Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. — Ростов н/Д, 2000. — С. 46.