С конца 50-х - начала 60-х гг. отмечается усиление программно-целевой ориентации деятельности государства: осуществляется перестройка органов государственного регулирования экономики, ломка ведомственных барьеров и форм управления. Создаются учреждения, ориентированные на решение не только отраслевых, но и общенациональных комплексных проблем [22, 46].
Общие концепции и методика программно-целевого планирования и управления, интенсивно разрабатываются и совершенствуются в настоящее время. Они обладают рядом характерных особенностей, среди которых выделяются следующие:
* целевая ориентация программ как комплексов мероприятий на обеспечение конечных результатов, т. е. желаемых изменений в объектах воздействия программ (а не просто на выполнение объемов работ, выпуск продукции, освоение инвестиций, выполнение административных функций и т.п.);
* системный характер программ, в силу чего каждая из них должна охватывать все работы, ресурсы, организационные звенья, все виды политического, административно-правового, планово-аналитического, бюджетно-финансового, мотивационного, материально-технического, организационного, информационного обеспечения, необходимых для достижения поставленной конечной цели;
* ориентация программно-целевого подхода на структуру процесса принятия решения (определение целей, идентификацию и анализ проблем, выработку и анализ альтернатив, принятие решений, организацию их выполнения и т.п.), а не на структуру бюджетно-финансовой документации или же на структуру подразделений правительственных ведомств.
Официально принятой классификации федеральных программ в настоящее время не существует. Тем не менее проведенный анализ позволяет сгруппировать их следующим образом.
1. Многоотраслевые национальные программы. К такого рода программам решения общенациональных и глобальных проблем относятся прежде всего энергетическая, экологическая, космическая программы, программа развития городов и другие крупномасштабные многоотраслевые программы. Они часто складываются из десятков частных законодательно утвержденных программ.
2. Программы внутренней федеральной помощи. К программам этого типа относят комплексы мероприятий федерального правительства, посредством которых "обеспечиваются передача собственности, предоставление финансовых средств или оказание услуг различным организациям (включая штаты, графства, города, общины и др.), а также частным лицам".
3. Целевые программы регионального развития. Государственные программы в этой сфере осуществляются на основе федеральных субсидий, кредитов штатам, местным органам власти, частным фирмам для содействия созданию производственной и социальной инфраструктуры. Они выполняются в основном в рамках субнациональных программ развития, направленных на стимулирование развития природных, экономических и людских ресурсов. Некоторые из региональных программ являются многоотраслевыми и носят комплексный характер.
4. Федеральные контракты и проекты. Размещение федеральных заказов и управление ими осуществляются на основе федеральной контрактной системы (ФКС). Эта система порождает высокоорганизованные формы и методы управления целевыми мероприятиями, реализуемыми огромным числом организаций, вступающих в сложные взаимодействия.
5. Программы отраслевого и функционального назначения. Программы, осуществляемые промышленными фирмами, университетами и другими организациями, не относящимися к сфере государственной власти, нередко принимают форму целевых программ. При этом государство воздействует на них лишь через отдельные административные и экономические рычаги (стандарты на производимую продукцию и услуги, налоговые льготы и кредиты, ограничивающие или разрешающие законодательные решения, субсидии целевого назначения, помощь в разработке и планировании программ и т.п.). К такого рода мероприятиям могут относиться стимулирование ускоренного развития отдельных производств, контроль за строительством особо важных объектов, проведение важных исследований и разработок и т.п.
Организационные механизмы программно-целевого управления
Новый подход к регулированию предусматривает в США ряд мероприятий, наиболее важные из которых - создание центров государственного программного планирования и управления на уровне федерального правительства, использование методов и инструментов науки управления для разработки управленческих действий и альтернатив государственной внутренней политики, улучшение сбора и анализа деловой и правительственной информации, повышение восприимчивости управляющей системы к изменениям социально-экономической среды.
Отличительной чертой нового подхода к управлению программами является также усиление внимания к долгосрочному прогнозированию тенденций развития, определению и координации национальных целей, анализу и планированию программ, к их всесторонней оценке. Основой формирования программной организации управления в первую очередь служит уровень, на котором возникает комплексная проблема. Отсюда выявляются три направления решения собственно организационных вопросов:
* реорганизация высшего государственного руководства, создание новых органов или изменение функций уже существующих;
* разработка соответствующих механизмов федерально-штатного взаимодействия и управления программами на региональном уровне;
* создание механизма внутренней координации в целевых органах управления, разработка структур управления для входящих в программу проектов.
К настоящему времени сформировалась определенная система органов программного управления. В ней выделяются законодательные и консультативные органы, координационные комитеты и советы по отдельным проблемам, определяющие приоритеты крупных программ и объемы их финансирования, органы собственно программного планирования и управления на том или ином уровне, органы анализа и оценки. С точки зрения реализации многоотраслевых общенациональных программ наибольший интерес представляют проблемы формирования органов высшего уровня. Главной их задачей выступает решение проблемы координации звеньев исполнительного звена - различных министерств и регулирующих ведомств.
Характер взаимодействия всех этих учреждений изменяется во времени. Появление новых целей приводит к образованию новых и ликвидации старых органов управления.
Анализ и оценка программ
Огромные финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета на программы, объективно требуют повышения степени научной обоснованности решений по управлению правительственными программами.
В современных подходах к разработке и применению аналитических методов формирования и осуществления программ наблюдаются новые тенденции, среди которых:
* расширение круга факторов, учитываемых при анализе программ с целью более полного выявления их влияния на различные звенья социально-экономической системы, включая усиление долгосрочных аспектов анализа;
* сочетание методов качественного анализа с математическим моделированием при обосновании решений конкретных проблем в различных отраслях и сферах деятельности;
* расширение методического арсенала исследования программ за счет использования имеющих более общий характер методов "анализа политики", применяемых наряду с традиционными методами программного (системного) анализа;
* рост внимания не только к анализу программ на стадии их формирования, но и к оценке исполнения;
* повышение внимания к законодательному, организационному и кадровому обеспечению аналитических исследований, превращению их в организационно обособленную функцию в деятельности исполнительных ведомств;
* создание аналитического потенциала в законодательном эвене государственной власти США.
Перед исследователями все чаше ставится задача проведения "анализа воздействий", суть которого - изучение как количественных, так и качественных характеристик тех изменений, которые произойдут во всех сферах, испытывающих прямое и косвенное воздействие программ. Наряду с этим разрабатываются общие принципы и методы "управления воздействиями", состоящие в выработке мероприятий, которые позволили бы предотвратить нежелательные последствия программ и одновременно извлечь максимальную выгоду из всех аспектов их реализации.