Еще при Хубилае началась работа по административному делению империи Юань. Завершилась она намного позже, в 1321 г. Согласно хронике «Новая история Юань», империю разделили на 12 провинций.{92} Помимо территорий Китая и государства Цзинь, в провинции были включены земли Монголии (в две провинции), Тангутской империи, Амдо, части Южной Сибири, а также вся Корея.
Хотя Тибет не был включен в них, еще раньше его поделили на несколько «дорог» (областей). Верховная власть над ним была у главы Сакья. При нем состоял чиновник — пончен, ведавший гражданскими и военными делами. Этот чиновник находился также под контролем монгольского Бюро по умиротворению. Согласно тибетским данным, «он правит по приказу ламы и мандату императора. Он защищает два закона (религии и гражданский) и ответственен за спокойствие (страны) и процветание (религии)».{93}
В 1264 г. Кам и Амдо (где становилось все больше монголов) были выведены из-под административного управления Центрального Тибета.{94} Эти земли плохо контролировались, непокорные племена приходилось часто «умиротворять». Монголы могли сделать это наиболее эффективно. С 1256 по 1355 г. они посылали туда войска 21 раз. У, Цанг и Нгари-Корсум остались в прямом подчинении Пагпа-ламе. В них монголы образовали управления более низкого ранга, которые занимались не столько администрированием, сколько надзором.{95} Владения Сакья были разделены на 13 районов, в основном возглавлявшихся монастырями. Тем не менее, в рамках отношений «наставник — покровитель» власть главы Сакья признавали все тибетцы.
Необоснованны предположения некоторых авторов, будто Хубилай-хан установил свой «сюзеренитет» или «центральную администрацию» в Тибете. Контроль монголов, осуществлявшийся через Бюро по умиротворению, представлял только помощь в поддержании спокойствия в стране. Тибет был страной, зависимой от Монгольской империи, а от Китая вообще не зависел. Защита территории, направление чиновников в помощь, разработка законов, ямская служба и т.д. — это обязанности монгольского императора как покровителя по отношению к тибетскому ламе как наставнику, а не китайское правление.
В 1267 г. монголы провели перепись тибетского населения (в период Юань было еще две переписи — в 1287 и 1334 г.). Для этого прислали специальных эмиссаров, имевших «мандат» — золотую пайцзу. Результатом стало разделение всех податных людей на лха-де и ми-де — соответственно: данников буддийской церкви и тибетских феодалов. В дальнейшем имела место тенденция постепенного увеличения числа лха-де за счет ми-де. Установили систему налогов, военно-административное деление по 10 тыс. и тысяче дворов. Как и в империи, учредили систему ямов (почтовых станций) — от нынешней провинции Таньсу до области Сакья. Для своего времени это была самая передовая в мире почтовая система. Гонец скакал до почтовой станции, менял лошадь на свежую, скакал до следующей станции и т.д. Ямы обеспечивали также лошадьми тибетских и монгольских чиновников. При отправке почты на большие расстояния гонец на станции передавал эстафету следующему гонцу. Эта транспортная повинность (ула) просуществовала в Тибете до 1956 г.{96} Насколько слабо монголы контролировали эту службу, говорит несанкционированное использование казенных лошадей монахами.{97} В 1311 г. вышло даже имперское предписание, запрещавшее это делать.
Вначале XIVв. имперские власти часто выпускали заключенных в честь праздников тибетского буддизма, а вскоре этот обычай распространился и на китайской Новый год. Через какое-то время властям пришлось опять вмешаться — амнистии стали слишком большими. Есть сведения, что не только в самом Тибете, но и за его пределами буддийские монахи из Тибета получили преимущества перед китайскими. С другой стороны, поддержку получал и китайский буддизм. Так, многие культовые помещения, которые были отданы мирянам или даосам в китайском государстве Сун, после его падения были переданы обратно. Некоторых даосов сделали буддийскими монахами.