Правительство Бориса Годунова не жалело средств на борьбу с голодом. В Москве голодающим были розданы огромные суммы денег. Но деньги теряли цену день ото дня. На казенную копейку не могла более прокормиться не только семья, но даже один человек. По всему государству были разосланы чиновники для выявления хлебных запасов. Годунов приказал продавать народу зерно по умеренным ценам. Но запасы в царских житницах истощились довольно быстро. Немало хлеба, проданного по твердым ценам, попало в руки хлебных скупщиков. Чтобы пресечь хлебную спекуляцию, царь велел казнить нескольких столичных пекарей, мошенничавших на выпечке хлеба. Но это не привело к желаемой цели.
Меры правительства, может быть, и имели бы успех при кратковременном голоде. Повторный неурожай свел на нет все усилия.
Городское население было малочисленным. Но государственных запасов не хватило даже для горожан. Благотворительность не распространялась на деревню. Крестьянское население было предоставлено своей судьбе. Многие годы закрепощенные крестьяне жили надеждами на «государевы выходные лета». Своим указом о сыске беглых Борис нанес смертельный удар их надеждам. Но три года спустя он выказал гибкость, отступив от принятого курса. 28 ноября 1601 года страна узнала о восстановлении сроком на год крестьянского выхода в Юрьев день.
Не следует думать, что голод сам по себе мог привести к столь крутому социальному повороту. К осени 1601 года последствия первого неурожая не обнаружили себя в полной мере. Население еще не исчерпало старых запасов. Трехлетний голод был впереди, и никто не мог предвидеть его масштабов. Годунов боялся не голода, а социальных потрясений, давно предсказанных трезвыми наблюдателями. Каким бы ничтожным ни был царь Федор, народ верил ему. Администрация всех рангов сверху донизу правила его именем. Все ее распоряжения исходили от законного государя. Борис же не был прирожденным царем. Восстановив Юрьев день, Борис пытался одним ударом завоевать привязанность сельского населения. Его указ понятными словами объяснял крестьянам, сколь милостив к ним «великий государь», который пожаловал их и «во всем своем государстве от налога и от продажи велел крестьянам давати выход».
Боясь вызвать гнев знати, Борис сопроводил закон о восстановлении Юрьева дня множеством оговорок. Действие закона не распространялось на владения бояр, столичных дворян, князей церкви. Жившие на этих землях крестьяне оставались крепостными. Право выхода получили лишь жители мелких провинциальных имений. Речь шла не столько о выходе крестьян, сколько о свозе их уездными дворянами. Можно было ожидать, что с восстановлением Юрьева дня крестьяне хлынут на земли привилегированных землевладельцев, имевших возможность предоставлять новоприходцам большие ссуды и льготы. Правительство отвело эту угрозу, запретив богатым землевладельцам звать к себе крестьян. Что касается провинциальных дворян, то они получили право вывозить разом не более одного-двух крестьян из одного поместья. Такое распоряжение заключало в себе определенный экономический смысл.
При Борисе Годунове Россия впервые пережила общий голод в условиях закрепощения крестьян, что создало особые трудности для мелкого крестьянского производства. На протяжении века Юрьев день играл роль своего рода экономического регулятора. При неурожае крестьяне немедленно покидали помещиков, отказывавшихся помочь им, и уходили к землевладельцам, готовым ссудить их семенами и продовольствием. В условиях закрепощения небогатые поместья превращались в своего рода западню: крестьянин ни подмоги не получал, ни разрешения уйти прочь. Законы Годунова открыли двери ловушки. В то же время они мешали предприимчивым дворянам переманить к себе от соседей многих крестьян, на подмогу которым у них не было средств.
Дворяне противились любым уступкам в пользу крепостных. Их бесчинства достигли таких масштабов, что при повторном издании закона о восстановлении Юрьева дня в 1602 году власти внесли в него пункт против помещичьего самоуправства: «Сильно бы дети боярские крестьян за собой не держали и продаж им никоторых не делали, а кто учнет крестьян грабити и из-за себя не выпускати, и тем от нас быти в великой опале». Все эти угрозы не могли испугать дворян, коль скоро дело касалось доходов. Без крестьян мелкого помещика ждала нищенская сума. А о каких-либо серьезных санкциях против дворянской массы, составлявшей социальную опору крепостнического государства, не могло быть и речи. Попытки облегчить положение голодающей деревни, как видно, не удались.
В 1603 году закон о Юрьеве дне не был подтвержден. Борис Годунов признал неудачу своей крестьянской политики. Знать оценила меры царя, всецело отвечавшие ее интересам. Зато в среде мелкого дворянства популярность династии Годуновых стала быстро падать. Это обстоятельство немало способствовало успеху самозванца.
Борису не удалось завоевать народные симпатии. Голод ожесточил население городов и деревень. К 1602–1603 годам во многих уездах России появились отряды повстанцев. Самый крупный из них — отряд Хлопка — действовал в окрестностях Москвы. По мнению И. И. Смирнова, выступления низов явились грозными предвестниками крестьянской войны, а главную роль в них сыграли голодающие холопы, которых господа отказывались кормить и гнали со двора. А. А. Зимин считал, что выступления 1602–1603 годов знаменовали начало крестьянской войны, сразу охватившей многие уезды страны. Разрядные книги, казалось бы, давали прочную основу для такого предположения. На протяжении года власти направили по крайней мере два десятка дворян в такие города, как Владимир, Рязань, Вязьма, Можайск, Волок Ламский, Коломна, Ржев, поручив им борьбу с действовавшими там разбойниками. Было высказано предположение, что выступления «разбоев» в разных уездах являлись частью общего движения (восстания Хлопка), охватившего весь центр государства. Критический анализ источников позволяет опровергнуть это предположение. Обнаружить истину помог несложный прием — проверка служебных назначений дворян, руководивших поимкой разбойников. Оказалось, что дворян посылали в разные места на короткое время за год до восстания Хлопка, за полгода и т. д. Иначе говоря, действия разбойников в городах не были связаны с восстанием Хлопка в Подмосковье осенью 1603 года. Можно ли видеть в «выступлениях» разбойников борьбу угнетенных масс против феодалов? Такая оценка, утвердившаяся в литературе, ошибочна. В 1602–1603 годах московское население переживало неслыханный голод. Надеясь на помощь казны, множество голодающих крестьян из Подмосковья и десятка других уездов хлынули в столицу, но там их ждала голодная смерть. Власти предпринимали отчаянные попытки наладить снабжение города, но их усилия не дали результатов. Запасы хлеба в стране были почти полностью исчерпаны, а то немногое, что удавалось заготовить в уездах, невозможно было доставить в Москву. На дорогах появились многочисленные шайки «разбоев», которые отбивали и грабили обозы с продовольствием, направлявшиеся в столицу. Действия «разбоев» усугубляли народные бедствия, обрекали на гибель тысячи крестьян-беженцев.
Критическая ситуация определила характер правительственных мер. Чтобы обеспечить беспрепятственную доставку грузов в Москву, власти направили дворян на главнейшие дороги — владимирскую, смоленскую, рязанскую, связывавшие город с различными уездами. «Разбои» действовали не только в провинции, но и в столице. 14 мая 1603 года Борис Годунов поручил охранять порядок в Москве виднейшим членам Боярской думы. Москва была разделена на одиннадцать округов. Кремль стал центральным округом, два округа были образованы в Китай-городе, восемь — в Белом и Деревянном «городах». Округа возглавили бояре князь Н. Р. Трубецкой, князь В. В. Голицын, М. Г. Салтыков, окольничие П. Н. Шереметев, В. П. Морозов, М. М. Салтыков, И. Ф. Басманов и трое Годуновых. Бояре вместе со своими помощниками — дворянскими головами — регулярно совершали объезды отведенных им кварталов.
Описанные меры носили чрезвычайный характер. Они явились прямым следствием той критической ситуации, которая сложилась в Москве к 1603 году. Возможности помощи голодающим были исчерпаны, и раздача денег бедноте полностью прекращена. В наихудшем положении оказались беженцы, которых было едва ли не больше коренных жителей Москвы. Беженцы заполнили площади и пустыри — «полые места», пожарища, овраги и лужки. Они жили либо под открытым небом, либо в наспех сколоченных будках и шалашах. Лишенные помощи, беженцы были обречены на мучительную смерть. Каждое утро по московским улицам проезжали повозки, в которых увозили трупы умерших за ночь людей.