На протяжении второй половины XVI в. на южных рубежах Русского государства была создана система оборонительных линий. В результате многие территории, освоенные вольными казаками, были непосредственно включены в состав Русского государства. Крепости Царицын, Саратов и Самара, снабженные артиллерией и гарнизонами, рассекли надвое земли волжских казаков и затруднили им сообщение с Доном. Благодаря строительству городов Оскол, Валуйки и Белгорода правительственные войска продвинулись далеко вглубь Донецкого бассейна. Опорными пунктами Москвы на землях терских казаков стали городки Терки и Койса.[50] Территория вольных окраин, находившихся за пределами царских крепостных линий, резко сократилась.
Как отмечалось в литературе, в XVI в. еще отсутствовало достаточно четкое различие между служилым и вольным казачеством.[51] В военных кампаниях вольные казаки участвовали наравне со служилыми. И та и другая группа казачества были связаны своим происхождением с одними и теми же социальными слоями, с холопами и крестьянством. Термин «вольные казаки» употреблялся одинаково и населением окраин и правительством. Применительно к XVI–XVII вв. это понятие заключало в себе несколько моментов. Во-первых, в документах XVII в. можно встретить противопоставление «вольных» людей «письменным». Во-вторых, вольные казаки служили добровольно, тогда как для служилых государева служба была обязательной. В-третьих, вольные казаки подчинялись только своим выборным атаманам, тогда как служилые находились в подчинении воевод.
Начиная с 80-х годов XVI в. царское правительство упорно добивалось того, чтобы атаманы Войска Донского представили в Москву именные списки донских казаков, выполняющих различные поручения на царской службе. В 1584–1585 гг. в Турцию выехал посол Б. Благой. В связи с его возвращением из Константинополя власти распорядились переписать всех донских атаманов, которые будут охранять посольский караван: «Имяна, хто имянем атаман и сколько с которым атаманом казаков останетца, то б есте (донцы. — Р.С.) имянно переписали и дали посланнику нашему Борису Благова, а мы (царь. — Р.С.) посланнику велели тех имяна прислати к нам».[52] Аналогичное предписание было послано на Дон во время посольства Г. А. Нащокина в Турцию в 1592–1593 г.: «А которые останутца низовые атаманы от Азова до Раздоров и вы б (атаманы донские. — Р.С.) их имена, хто именем атаман, и сколько с которым атаманом казаков останетца, то б естя именно переписав, дали письмо посланнику нашему Григорию Нащокину, а мы Григорию велели тех имена прислати к нам к Москве, и мы к ним вперед свое жалованье пришлем».[53]
Войско Донское неизменно отвергало все попытки Москвы составить служилые казацкие списки. В 1592 г. царское правительство потребовало, чтобы донцы допустили в «столицу» войска Нижние Раздоры Петра Хрущева с отрядом детей боярских и царю «послужили, по Дону и Донцу над (неприятельскими. — Р.С.) воинскими людьми промышляли». Хрущев должен был оставаться в Раздорах в течение, по крайней мере, года, ожидая возвращения Г. А. Нащокина из Турции. Однако казаки отказались подчиниться царскому предписанию. «И они, государь, — доносил посол, — отказали: прежде сево мы служили государю, а голов у нас не бывало, служивали своими головами, и ныне де ради государю служить своими же головами, а не с Петром».[54]
В казацких областях, присоединенных к России, царское правительство имело возможность более решительно проводить свою линию, хотя и тут оно должно было считаться с местными особенностями.[55]
В связи с посылкой Б. Я. Бельского на Северский Донец власти составили подробный наказ, который отразил в себе многолетний опыт их отношений с вольным населением окраин. Б. Я. Бельский должен был построить на Донце крепость Царев-Борисов. После этого ему предписали созвать всех вольных атаманов и казаков с Северского Донца, Оскола и других донецких рек и объявить, что царь Борис пожаловал их теми реками и речками, «велел отдать им, донецким и оскольским атаманом и казаком безданно и безоброшно», чтобы они жили по своим юртам и угодьями всякими владели, а государю бы служили.[56]
Прежде вольные казаки владели землею без чьей бы то ни было санкции. Теперь положение изменилось. Царскому воеводе поручалось провести перепись в казачьих станицах, чтобы зафиксировать, «в которых местех на Донце и на Осколе юрты и кто в котором юрте атаман, и с которого юрту атаманы и казаки какими угодьи владеют».[57] Как следует из воеводского наказа, царь Борис не только обещал закрепить за казаками их заимки, но и гарантировал, что власти не будут облагать их ни данями, ни оброками. «Пожалование» земли казакам было сопряжено лишь с одним условием. Казаков обязывали нести государеву службу. Таким путем власти, оставляя в неприкосновенности сложившиеся на окраинах поземельные отношения, пытались приспособить их к нуждам феодального государства. Воевода Б. Я. Бельский не предлагал донецким казакам перейти под начало дворянских голов. Тем самым сохранялся принцип выборности атаманов у вольных казаков.