Джордж Вашингтон, рисунок на бумаге мелом, ок. 1800 г.
Поэтому Мэдисон самолично возглавил процесс подготовки поправок к конституции. Работа началась в июне 1789 года, и его сразу же завалили предложениями. Из более чем 200 предложений Мэдисон выделил 17, с его точки зрения достойных войти в окончательный документ. В этом списке лишь одна поправка касалась гарантий власти правительств штатов. Все остальные были направлены на защиту личных прав человека от ущемления со стороны федерального правительства. Итак, конституция США гарантировала гражданам следующие демократические свободы: свободу слова и печати, свободу вероисповедания, свободу собраний и петиций, право на хранение и ношение оружия, право на неприкосновенность личности и жилища от необоснованных обысков и арестов, право на справедливое отправление правосудия. Таким образом, мы видим, что подавляющее большинство поправок имело отношение к гражданским правам отдельной личности, а не штатов. Это не вполне соответствовало первоначальным намерениям авторов документа, но так уж сложилось, и в таком виде нация получила документ под названием «Билль о правах».
После его обсуждения Конгресс разослал список из 12 предложений во все штаты для ратификации. В итоге обсуждения на местах 10 поправок были приняты и вошли в «Билль о правах», который в декабре 1791 года стал частью конституции. На поверку выяснилось, что данный документ не затрагивает главных полномочий Конгресса. Он мог и дальше функционировать, но с одним существенным условием – государству запрещалось вторгаться в мысли, взгляды и убеждения своих граждан. И это глубоко показательно и символично: одним из первых актов нового правительства стало ограничение собственной власти.
Подобный жест доброй воли не мог не найти отклика у народа. Ратификация «Билля о правах» положила конец десятилетнему периоду яростных споров по поводу того, каким должно быть федеральное правительство Соединенных Штатов. Вкупе с разумным правлением Джорджа Вашингтона этот шаг обеспечил новому правительству именно то, к чему оно давно и безрезультатно стремилось – легитимность в глазах населения. Таким образом, можно сказать, что смелый и беспрецедентный эксперимент с республиканским правлением снискал одобрение у подавляющего большинства американцев.
Причины политического разделения
Несмотря на факторы, способствовавшие сплочению, главные вопросы оставались нерешенными, и касались они целей нового правительства и границ его власти. Любимый герой нации Вашингтон вряд ли являлся подходящей фигурой для проведения активной политики. «Билль о правах», при всей его важности, сосредоточивался на том, чего правительство не может делать. А что произойдет, если правительство все же примет какое-нибудь решение и постарается последовательно проводить его в жизнь? Как выяснилось, ничего хорошего: при первой же серьезной попытке разразился настоящий политический ад.
Поводом послужила серия экономических докладов Александра Гамильтона, занимавшего должность министра финансов в кабинете Вашингтона. Многие коллеги недолюбливали этого человека, считая его амбициозным негодяем. Многие, но только не Вашингтон! Совместная деятельность в годы Войны за независимость помогла Гамильтону завоевать любовь и уважение президента и получить солидные дивиденды в виде высокого министерского поста. Беда в том, что Гамильтон рассматривал свою должность как некий эквивалент кресла премьер-министра и самонадеянно полагал, что его дружба с президентом дозволяет вмешиваться в работу других ведомств. Действительно, Вашингтон настолько доверял своему секретарю, что практически перепоручил ему формирование внутренней политики государства. Результатом и стала экономическая программа, которую Гамильтон разработал в 1790–1791 годах и представил вниманию Конгресса в виде упомянутых докладов. В программе рассматривались такие злободневные вопросы, как государственный кредит, основание единого национального банка и развитие отечественного производства. Казалось бы, обычная тематика министерства финансов, скучная рутина. Однако выступление Гамильтона вызвало бурю ожесточенных споров, так как, по сути, он поднимал все те же извечные вопросы: для чего существует федеральное правительство и что оно может?
Прежде всего следовало решить, каким именно образом молодая республика должна распорядиться принадлежащими ей деньгами. Неизбежным следствием недавней войны были многомиллионные долги отечественным и зарубежным кредиторам. Гамильтон предлагал рассматривать их не как тяжкое бремя, от которого любое правительство стремится поскорее избавиться, а как счастливую возможность укрепить финансовый и политический базис страны. Не стоит спешить в данном вопросе, доказывал министр, ведь «национальный долг (если он, конечно, не чрезмерно велик) может стать для нас национальным благословением». Надо только все правильно устроить. Гамильтон предлагал всех держателей долговых расписок связать с федеральным правительством – чтобы они были кровно заинтересованы в его успехах. Если это правительство потерпит крах, то кредиторы потеряют свои средства. Таким образом, возникнут основания для поддержки правительства, особенно в среде наиболее обеспеченных граждан республики.
Если говорить конкретно о механизме «связывания» кредиторов, то Гамильтон считал целесообразным провести операцию консолидирования, отменив старые формы долговых расписок и введя вместо них государственные обязательства в виде процентных облигаций. Также он призывал федеральное правительство принять на себя долги штатов, чтобы всем вместе заняться их погашением. Изюминка плана заключалась в том, что все кредиторы получали деньги из одного источника; а имея общий интерес, они неминуемо должны были объединиться в поддержке финансово-кредитной программы правительства.
Возможно, Гамильтон и был гением политэкономии, но вот реакции общественного мнения он не учел. Многие с возмущением восприняли предложение о консолидировании, считая, что эта схема сыграет на руку спекулянтам ценными бумагами в ущерб честным и патриотически настроенным гражданам. План перевода долгов штатов на федеральный уровень тоже не встретил понимания, особенно у тех штатов, которые уже успели погасить большую часть своих финансовых обязательств. С их точки зрения, предложение Гамильтона выгодно тем штатам, которые бессовестно пренебрегали своими обязанностями, а добросовестные штаты будут наказаны вторичной выплатой по старым долгам.
Так или иначе, Конгресс одобрил операцию консолидирования, а план по передаче долгов был временно забаллотирован. Главные его противники – представитель штата Виргиния Мэдисон и госсекретарь Джефферсон – соглашались изменить свою негативную позицию лишь при условии некой политической сделки, которой предстояло на многие годы вперед изменить жизнь американских политиков (а заодно и многочисленных туристов). Джефферсон и Мэдисон обещали поддержать предложение Гамильтона, если он, в свою очередь, поддержит их собственный план по переносу федеральной столицы дальше на юг. Они предполагали построить город в самом центре Чесапикского региона – так сказать, на задворках Виргинии и Мэриленда. Чтобы протолкнуть свой проект, Гамильтон согласился разместить особый «округ Колумбия» на болотистых землях вдоль реки Потомак – там, где федеральное правительство США и поныне борется с бесконечными национальными долгами.