Потенциал возникновения новых национально-государственных образований на территории бывшей царской России был весьма значителен. (См. таблицу 2). По переписи 1926 г. насчитывалось 185 наций и народностей — лишь 30 из них в той или иной форме обрели государственность к концу 1922 г. Основная масса малых национальностей была индифферентна к федеративному строительству и спокойно существовала в рамках прежнего статуса. К моменту создания СССР национальные образования далеко не покрывали всей территории страны, наравне с ними продолжали существовать административно-территориальные единицы, сохранявшие преемственную связь с дореволюционным губернским, областным, уездным и волостным делением. К 1917 г. в России было 78 губерний, 25 из них в 1917–1920 гг. отошли к Польше, Финляндии, странам Прибалтики.
Склянский и «автономизация». Вопрос об укреплении государственного единства страны с множеством независимых и автономных образований, возникших с начала революции, появился уже в ходе Гражданской войны. В июне 1919 г. вопрос «о вхождении национальных республик в состав РСФСР» обсуждала комиссия во главе с Л.Б. Каменевым. Заместитель председателя Реввоенсовета республики Э.М. Склянский в июле официально предлагал объединить все советские республики в единое государство путем их включения в РСФСР. На X съезде РКП (б) (март 1921 г.) говорилось, что «живым воплощением» искомой формы федерации всех советских республик является РСФСР — федерация, основанная на автономизации ее субъектов. План автономизации по существу уже был сформулирован.
Подготовка к Генуэзской конференции. Этот план приобрел чрезвычайную актуальность в начале 1922 г. в связи с подготовкой к международной конференции в Генуе, где предстояло обсуждать судьбу долгов царского и Временного правительств и иностранной собственности в Советской России. Наркомат иностранных дел полагал неразумным участие в конференции всех республик, образованных на месте царской России. «Если мы на конференции заключим договоры как девять параллельных государств, это положение дел будет юридически надолго закреплено, и из этой путаницы возникнут многочисленные затруднения для нас в наших сношениях с Западом», — писал Г.В. Чичерин в ЦК. Избежать международных осложнений предлагалось включением «братских республик» в РСФСР.
Идея «поставить державы перед свершившимся фактом» уже на открытии конференции в апреле 1922 г. была привлекательна. Но осуществить ее было трудно. 13 января Сталин в письме Ленину выразил сожаление: «Нам нужно быть готовыми уже через месяц», а этого недостаточно для реализации предложения НКИД. Полное дипломатическое единство советских республик было обеспечено подписанным 22 февраля протоколом: восемь республик — Азербайджанская, Армянская, Грузинская, Белорусская, Украинская, Хорезмская, Бухарская, Дальневосточная — поручили делегации РСФСР защищать их интересы в Генуе и подписывать от их имени выработанные на конференции акты, договоры и соглашения.
Сталин и «автономизация». К «автономизации» вновь вернулись летом 1922 г., когда под председательством В.В. Куйбышева приступила к работе комиссия Оргбюро ЦК по подготовке вопроса «о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик» к назначенному на 6 октября пленуму ЦК РКП(б). Сталин, возглавивший подготовку соответствующей резолюции, вряд ли долго над ней размышлял.
Проект резолюции (именно он впоследствии назывался сталинским планом автономизации) предусматривал необходимость «признать целесообразным формальное вступление независимых Советских республик: Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДВР открытым и ограничившись принятием договоров с ними по таможенному делу, внешней торговле, иностранным и военным делам и прочее». План, возведенный после разоблачения культа личности в разряд едва ли не «трагедии партии и народа», был лишь очередным выражением известного положения о РСФСР как воплощенной форме федерации всех советских республик.
Принятый комиссией документ был разослан руководству Украины, Белоруссии и Закавказья, однако не встретил единодушной поддержки. Не ставя под сомнение необходимость сохранения «диктатуры пролетариата» (иначе говоря, права на власть в государстве Коммунистической партии) и подчиненность этому «права наций на самоопределение», местное партийное и государственное руководство разделилось на сторонников «жестких» и «мягких» форм федерации.
Сторонники первого варианта (Ф.Э. Дзержинский, С.М. Киров, В.В. Куйбышев, В.М. Молотов и др.) соглашались с предложениями Сталина, реализация которых позволила бы ликвидировать «отсутствие всякого порядка и полный хаос» в отношениях между Центром и окраинами, дала бы возможность создать «действительное объединение советских республик в одно хозяйственное целое», обеспечивая при этом реальную автономию республик в области языка, культуры, юстиции, внутренних дел, земледелия и пр. Примиренческую позицию по отношению к этому варианту занимали Л.Б. Каменев (первый заместитель Ленина в Совнаркоме и СТО, председатель Моссовета) и Г.Е. Зиновьев (председатель Исполкома Коммунистического интернационала, председатель исполкома Петроградского Совета).