Уже через год после перехода к нэпу, опасаясь утраты социалистической перспективы при слишком больших уступках мелкой буржуазии и капиталистам, Ленин заявил, что экономическое отступление можно остановить и заняться правильным развертыванием и группировкой сил. В действительности становление системы нэпа заняло 1921–1923 гг., его расцвет пришелся на 1924–1925 гг. Позднее, с началом масштабной «социалистической реконструкции», а по сути — модернизации народного хозяйства, нэп был свернут.
Первым актом новой экономической политики стал Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г., заменявший продразверстку продналогом. Поставки по налогу были почти в два раза ниже, чем по продразверстке, их размер не мог меняться в течение хозяйственного года, приспособленного к циклу сельскохозяйственного производства. В 1921–1930 гг. хозяйственный год в России начинался и заканчивался в 0 часов 1 октября.
Декрет о продналоге был встречен повсюду с удовлетворением. Это выразилось в расширении крестьянами посевных площадей, в оживлении промышленности и прежде всего — в спаде повстанчества. К концу 1921 г. очаги крестьянских восстаний были в основном погашены. Оставалось, конечно, много недоверчивых, усматривавших в перемене партийного курса всего лишь стремление накануне сева побудить крестьян расширить его размеры, чтобы вскоре снова вернуться к продразверстке. Приходилось убеждать, что нэп вводится «всерьез и надолго».
Отказ от продразверстки полностью разрушал уже укоренившиеся представления большевиков о возможности непосредственного перехода от капитализма к социализму, о прямом продуктообмене между производителями, об отмене денег и отмирании рынка. Стремясь не допустить крушения иллюзий, руководители страны поначалу полагали, что «излишки» производившегося крестьянами продукта будут обмениваться на промышленные товары государственных предприятий в пределах местного оборота — в волости, уезде, губернии — через государственные хозяйственные органы и подконтрольную государству кооперацию. Предполагалось, что таким образом можно будет исключить частный капитал из процесса обмена.
Однако вскоре выяснилось, что малый объем обменного фонда промышленных товаров не позволяет ограничить продуктообмен определенными рамками. Уже летом 1921 г. товарообмен явочным порядком стал выходить за пределы местного оборота и заменяться денежной куплей-продажей. В октябре 1921 г. Ленин констатировал: «С товарообменом ничего не вышло, частный рынок оказался сильнее нас, и вместо товарообмена получилась обыкновенная купля-продажа, торговля». Властям ничего не оставалось, как «отойти еще немного назад» от решений X съезда, учиться торговать, приняться за государственное регулирование денежного обращения и реформу налогообложения. Натуральная часть оплаты труда заменялась денежной. В 1920 г. последняя составляла всего 7,4 % заработка фабрично-заводского рабочего; в 1921 г. — 19,3 %; в первом полугодии 1922 г. — 32 %; во втором — 61,8 %; в начале 1923 г. — 80 %.
В 1921 г. продразверстка была заменена системой из 13 налогов в натуральной форме (продналог, подворно-денежный, трудгужналог, местные налоги). Произведенная в крестьянском хозяйстве продукция после уплаты налога могла непосредственно обмениваться на промтовары. Чтобы заработать деньги на уплату налогов и приобретение необходимой промышленной продукции, крестьяне были вынуждены продавать свою продукцию государству. В 1923 г. налоги объединили в единый сельхозналог, выплачивавшийся сначала натурой и деньгами, а с 1924 г. — только в денежной форме. Первоначальная величина продналога на уровне 20 % от чистого продукта крестьянского хозяйства затем была снижена до 10 % урожая. Единый сельхозналог в денежной форме выплачивался по ставке 5 % от дохода с каждого крестьянского двора. Это позволяло крестьянам наладить свое хозяйство. Налоги существенно разнились в классовом отношении. Например, с обычного единоличника брали 18 рублей в год, а с кулака — 172 рубля в год. К десятой годовщине Октября 35 % всех крестьянских хозяйств (бедняцких и маломощных) были освобождены от сельхозналога. Льготами пользовались коллективные хозяйства.