Он предложил ввести название «Советская федерация». «Это — мелочь, — продолжал он, — но довольно существенная, именно для кристаллизации сознания партийных товарищей. Я считаю, что самое название, конечно, несущественно, но необходимо, чтобы вошло в сознание широких партийных масс, что им не надо придерживаться той примитивной русской линии, какой придерживается значительная часть наших товарищей во вред Советской власти и во вред Советской федерации».
Х съезд партии был самым значительным и самым широким партийным форумом, на котором обсуждался национальный вопрос перед созданием в декабре 1922 года Союза Советских Социалистических Республик. Казалось, что в этом вопросе формируется единство, но в течение 1922 года, уже во время болезни Ленина, вновь дал о себе знать бюрократический централизм. Затонский оказался провидцем. Сам Сталин в то время занимался советизацией Закавказских республик, усиленно пропагандируя осторожный подход к национальным проблемам. В июле 1921 года газета «Правда Грузии» опубликовала доклад Сталина «Об очередных задачах коммунизма в Грузии и Закавказье», в котором освещались вопросы ликвидации традиционных противоречий между национальностями. Сталин выступал за экономическое объединение Закавказских республик. В то же время он пытался проводить линию между различными степенями политического объединения. К весне 1922 года отношения между республиками поднялись на такую ступень, что они согласились быть представленными в рамках единой делегации РСФСР на международной конференции в Генуе.
22 февраля 1922 года восемь советских республик — Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Украина, Хорезм и Дальневосточная Республика — записали в протоколе, что РСФСР представляет, защищает их интересы и вступает в контакт от их имени с представителями других государств, а также может заключать договоры. Таким образом, по отношению к внешнему миру было декларировано политическое единство этих республик. Однако многое зависело теперь от решения правовых вопросов. С весны 1922 года быстрыми темпами шла работа по выработке этих деталей. РСФСР, которая являлась федерацией автономных республик и краев, имела систему двусторонних договоров о военно-политическом союзе с самостоятельными советскими республиками. Но эта модель оставляла открытым главный вопрос — об отношении этих республик к Советской России. Договоры такого рода могли создать впечатление, будто эти республики просто вступают в РСФСР. И это имело реальную перспективу уже в течение 1922 года. Подобный план «автономизации» связан с именем Сталина. Такая инициатива встретила поддержку узкой группы старых большевиков. Однако накопленный исторический опыт и анализ, проведенный прежде всего Лениным, показывали перспективу решения этого вопроса на базе федерации равноправных национальных республик и частей страны, уже находившихся в союзе друг с другом.
В тот период наряду с национальными республиками, каковыми были, например, Украина или Белоруссия, существовали две федерации — Российская и Закавказская. Создание последней было связано с событиями 1921 года, когда 2-3 июля на пленуме Кавбюро ЦК РКП(б) под председательством Г. К. Орджоникидзе члены Центральных Комитетов компартий Азербайджана, Армении и Грузии, представители партийных комитетов Баку и Тифлиса подняли вопрос о федерации. 30 августа ЦК Компартии Азербайджана обратился с письмом к коммунистам республики, предлагая развернуть агитационную кампанию за создание федерации Кавказских республик. Такие же задачи выдвигали парторганизации Грузии и Армении. На пленуме Кавбюро ЦК РКП(б), состоявшемся в Баку 3 ноября, было принято решение о федерации трех республик. Идея Закавказской федерации исходила из интересов обороны и экономического развития этих республик.
Ленин в принципе поддерживал идею федерации, но обстановку для ее практического осуществления считал еще несозревшей, поэтому предлагал провести широкую дискуссию и настаивал на том, чтобы во время подготовительного периода проблему федерации обсудили сами рабочие и крестьяне, поскольку они должны понять ее необходимость.
Сталин и Орджоникидзе, выступавшие на платформе централизации, стремились ускорить ход событий.
Что касается Грузии, то обстановка осложнялась влиянием прежнего политического положения в регионе. Как известно, после Октябрьского восстания в Петрограде, в Грузии сформировалось меньшевистское правительство. Троцкий в 1922 году отмечал, что Советское правительство не могло себе позволить в 1918 — 1919 годах соответствующим образам среагировать на недружественные шаги грузинских меньшевиков. Несомненно, фиктивная нейтральность и независимость Грузии подтверждали право наций на самоопределение, но уже в тот период возникал вопрос, имеет ли ценность такое самоопределение. Грузинские меньшевики или не видели, или сознательно отрицали тот факт, что ни Антанта, ни белогвардейские режимы не могут быть опорой для самоопределения Грузии. Союз антантовской интервенции с белогвардейскими силами свидетельствовал — империалистические круги Антанты не отказались от перспективы реставрации «единой, неделимой» России, несмотря на то что некоторые группы буржуазии на Западе имели определенные интересы, связанные с окраинными районами России и с отделением Кавказа. Непримиримость и двойственность экономических и политических интересов проявлялись в 1918 и 1920 годах. Внешняя и внутренняя обстановка подталкивала местных и московских большевиков к немедленным решениям, поскольку складывалась благоприятная обстановка для взятия власти. О смятении внутри правительства Грузии свидетельствует тот факт, что оно начало намечать пути для бегства, как только революционные силы добились значительных военных успехов, опираясь на помощь Красной Армии. А в Батуми в это же время грузинские воинские части вели бои на улицах с турецкими войсками.