В наши дни представляется затруднительным сказать со всей определенностью, каким образом управлялись города в XVIII веке, поскольку, как мы только что указали, источник муниципальной власти беспрерывно изменялся, и, кроме того, каждый город сохранял еще некоторые обломки своего прежнего устройства и собственные обычаи16. Во всей Франции не было, быть может, и двух городов, характер правления в которых бы в точности совпадал. Но такое разнообразие обманчиво — за ним скрывается сходство.
В 1764 г. правительство предприняло попытку издания общего закона об управлении городами. Оно потребовало от своих интендантов представить записки о том, как обстояли дела в каждом из поименованных городов. Мне удалось найти часть этого исследования и, читая его, я окончательно убедился, что муниципальные дела повсюду велись примерно одинаково. Различия поверхностны, суть везде одна.
Чаще всего управление городом было вверено двум ассамблеям. Это относится ко всем крупным городам и к большинству мелких.
Первая ассамблея составлялась из муниципальных должностных лиц, численность которых зависела от размеров города. Это была исполнительная власть общины — городская коллегия, как говорили в те времена. Члены городской коллегии избирались на определенный срок, если король дозволял избрание должностных лиц или город мог выкупить это право. Но они исполняли свои обязанности бессрочно, должности выкупали в том случае, когда король восстанавливал оффиции или ему удавалось продать городу право их избрания, что случалось не часто. Ведь товар этот терял в цене по мере того, как муниципальная власть попадала во все большую зависимость от центральной власти. Как бы то ни было, муниципальные чины жалованья не получают, но всегда пользуются податными изъятиями и привилегиями. Среди них нет никакой иерархии, управление осуществляется коллективно. Не существовало должностного лица, особо руководившего управлением города и несшего за это ответственность. Мэр являлся только председателем городской коллегии, но не руководителем всей городской общины.
Вторая ассамблея, именуемая генеральной ассамблеей, избирала городскую коллегию в тех городах, где выборы еще имели место, но повсеместно принимала участие в решении самых важных дел.
В XV веке генеральная ассамблея часто включала в себя весь народ. Обычай этот — говорится в одной из записок правительственного расследования — находился в соответствии с демократическим духом наших предков. В те времена весь народ избирал своих муниципальных чиновников, с народом иногда советовались, перед ним держали отчет. Такой порядок встречается еще иногда и в конце XVII века.
В конце XVIII века генеральную ассамблею образует уже не народ, собранный воедино. Генеральная ассамблея почти всегда носит представительный характер. Но особо следует отметить, что нигде уже она не избирается всенародно и не несет в себе более дух народа. Повсеместно она состоит из нотаблей. Некоторые из них входят в состав генеральной ассамблеи по принадлежащему им личному праву, другие же делегируются корпорациями или компаниями, и каждый из них действует по наказу, данному этим маленьким сообществом и являющимся для нотабля обязательным.
Чем дальше от начала столетия, тем более возрастает число нотаблей, входящих в генеральную ассамблею по принадлежащему им праву. Депутаты промышленных корпораций становятся все малочисленнее и в конце концов исчезают вовсе. В составе ассамблеи встречаются только депутаты от коллегий. Иными словами, ассамблея включает в себя только буржуа и почти не имеет в своем составе ремесленников. После этого народ, которого не столь легко обмануть пустыми призраками свободы, как это иногда полагают, вовсе перестает интересоваться делами общины и живет в стенах собственного города подобно чужестранцу. Напрасно магистрат пытается время от времени разбудить в нем патриотизм горожанина, творивший чудеса в Средние века, — народ остается глух к его призывам. Важнейшие интересы города, по-видимому, не волнуют его более. В тех городах, где магистрат еще считает необходимым соблюсти пустую видимость свободных выборов, он пытается заставить народ идти голосовать, но тот упрямится и отказывается. Какое заурядное зрелище в истории! Почти все государи, разрушившие свободу, сначала пытаются кое-как сохранить хотя бы внешние ее формы: примеры тому мы встречаем от Августа и до наших дней. Правители надеялись таким образом совместить с моральной силой всенародного одобрения удобства, доставляемые одной только абсолютной властью. Почти все они провалились на этом пути, осознав вскоре невозможность долго поддерживать ложь там, где действительные отношения уже исчезли.
Городская администрация в XVIII веке
Из расследования, проведенного в 1764 г. относительно городского управления, я выбираю дело, касающееся Анжера. В этом деле мы находим конституцию этого города, которую анализировали, подвергали нападкам или защищали поочередно президиальный суд, городская коллегия, субделегат и интендант. Поскольку подобные факты многократно воспроизводятся и в иных городах, в представленной вам картине нужно видеть нечто большее, чем единичный случай.
«Поскольку городская коллегия Анжера, — говорит президиальный суд, — почти никогда не советуется со всеми жителями даже относительно важнейших дел за исключением случаев, когда оно принуждается к тому особым приказом, характер управления городом неизвестен никому, кроме членов городской коллегии, и даже городские заседатели (эшевены) имеют о нем лишь поверхностное представление».
(И действительно, мелкие городские олигархии стремились как можно меньше консультироваться с тем, кто здесь зовется всеми жителями).
«По распоряжению от 29 марта 1681 г. городская коллегия состоит из 21 чиновника:
Одного мэра, получающего дворянское достоинство; его обязанности длятся 4 года;
Четырех заседателей (эшевенов), остающихся в должности 2 года;
Двенадцати советников, избирающихся раз и навсегда;
Двух городских прокуроров;
Одного прокурора, имеющего права на занятие должности в случае открытия вакансии;
Одного регистратора.
Все эти лица пользуются различными привилегиями, в частности: уплата подушной подати (капитация) в строго установленном и умеренном размере; освобождение от воинского постоя, поставки военной утвари, припасов и контрибуций; льготы в уплате налогов, старого и нового акциза, добавочного налога на предметы потребления, а также добровольного дара, от которого, по словам президиального суда, чиновники сочли возможным освободиться собственной властью. Кроме того, они получают вознаграждение свечами, а некоторые также денежное жалованье и бесплатные квартиры».
Из этого подробного изложения явствует, насколько хорошо жилось в то время в Анжере заседателям. Отметим, что система, освобождающая от налогов наиболее зажиточных граждан, существовала всегда и везде. Мы находим ее, например, и в записке, относящейся к более позднему периоду: «Этих должностей в особенности домогаются богатые жители, поскольку занятие должности дает значительное сокращение подушной подати, тяжесть которой падает на других. В настоящее время установленная подушная подать многих муниципальных чинов достигает 30 ливров вместо положенных 250-300 ливров; есть меж ними и такой, который по своему состоянию должен был бы платить по меньшей мере 1000 ливров подушной подати». В другом месте той же записки мы читаем, что «в числе наиболее богатых жителей города находятся 40 чиновников или вдов чиновников, чьи должности дают им привилегии не платить значительный налог, коим обложен город и вся тяжесть коего ложится на плечи бесчисленного множества бедных ремесленников. Эти последние, считая свое бремя излишне тяжелым, постоянно возмущаются против чрезмерности налогов, но почти никогда не имеют для этого основания, ибо распределение остающейся суммы налога между жителями города нельзя назвать неравноправным».
Общее собрание города состоит из 76 человек:
Мэр
Два депутата от капитула
Старшина (синдик) приходского духовенства
Два депутата от президиального суда
Один депутат от университета
Главный начальник полиции
Четыре заседателя
Двенадцать советников
Королевский прокурор президиального суда
Городской прокурор
Два депутата от ведомства вод и лесов
Два депутата от податного округа
Два представителя от соляного амбара
Два представителя от торгов
Два от монетного двора
Два от коллегии адвокатов и прокуроров
Два представителя торгового суда
Два представителя нотариусов
Два от коллегии торговцев
Наконец, по два депутата от каждого из 16 приходов.
Именно последние призваны представлять собственно народ и, в частности, промышленные корпорации; мы видим, что все устроено таким образом, чтобы постоянно держать их в меньшинстве.
Когда в городской коллегии появляются вакантные места, именно общее собрание делает свой выбор из трех претендентов, представленных на каждую вакансию.
Большинство мест в городском совете не закреплено за сословиями, как я видел это во многих других муниципальных конституциях, то есть избиратели не обязаны выбирать либо судью, либо адвоката и т. п., поскольку члены президиального суда находят такой порядок весьма дурным.
Президиальный суд терзается самой жестокой ревностью по отношению к городской коллегии и, как я подозреваю, возмущается таким недостатком муниципальной конституции, как содержащееся в ней малое количество привилегий. По его мнению «испрашивать совета у общего собрания, слишком многочисленного и состоящего частично из мало образованных людей, следовало лишь в случае отчуждения общинных владений, займа, учреждения акциза и выборов городских должностных лиц. Все прочие дела возможно подвергать обсуждению в более узком собрании, состоящем только из высших чинов. Членами такого собрания могли бы быть только главный наместник сенешальства, королевский прокурор и двенадцать других нотаблей, взятых от шести корпусов — духовенства, магистратуры, дворянства, университета, коммерсантов, буржуа и других неназванных здесь сословий. Выбор высших должностных лиц в первый раз будет доверен общему собранию, а впоследствии — собранию нотаблей или тому сословию, от которого должно быть избрано каждое данное должностное лицо».
Все государственные чиновники, входившие в состав муниципальных коллегий при Старом порядке, либо купив должность, либо получив ее по праву принадлежности к знати, часто походят на нынешних чиновников названием исполняемых ими обязанностей, а иногда даже и природой самих этих обязанностей. Но они глубоко разнятся своим положением, и на это нужно обратить особое внимание, если мы не хотим прийти к ошибочным выводам. Почти все чиновники при Старом порядке в действительности принадлежали городской знати еще до того, как были облачены общественными функциями или добивались должности для получения дворянского достоинства. У них не было и мысли покинуть свой пост, равно как не было надежды подняться выше: и этого обстоятельства было достаточно, чтобы видеть в тогдашнем чиновничестве нечто совсем иное, чем то, что мы знаем под этим именем в наши дни.
Из них явствует, что городское управление создавалось Людовиком XI на обломках прежнего городского демократического устройства, причем преобразователь следовал вышеозначенной системе сосредоточения большинства политических прав в руках одного только среднего сословия и ослабления народной власти, а также создания значительного числа муниципальных должностей с целью заинтересовать в своих преобразованиях как можно большее число лиц, щедрой раздачи дворянского достоинства и пожалования всякого рода привилегий тем лицам, в руках которых находилось управление.
В той же самой записке мы находим и жалованные грамоты преемников Людовика XI, которые признают новое городское устройство, одновременно еще более ограничивая власть народа. Мы узнаем, что в 1485 г. грамоты, дарованные на сей случай Карлом VIII, были оспорены жителями Анжера перед парламентом, точно так же, как в Англии прошли судебные процессы, возбужденные против городских хартий. В 1601 г. появляется еще одно уложение парламента, определяющее политические права, вытекающие из королевской хартии. Но впоследствие подобными делами ведает один лишь королевский совет.
Из той же записки следует, что по постановлению королевского совета от 22 июня 1708 г. не только на пост мэра, но и на все прочие должности в городской коллегии общее собрание представляет трех кандидатов, из которых король выбирает достойного. Из постановления вытекает также и то, что по постановлению совета от 1733 и 1741 г. торговцы могли испрашивать для себя места заседателя или советника (речь идет о постоянных советниках). Наконец, мы обнаруживаем здесь, что в ту эпоху городская коллегия была уполномочена распределять полученные от налогов суммы на приобретение инструментария, размещение войск, содержание военнослужащих, неимущих, береговую стражу и найденных детей.
Далее следует очень длинный перечень трудов, коими занимаются городские чиновники и кои с лихвой оправдывают, по их мнению, привилегии и пожизненный характер должностей, которые они так боятся утратить. Весьма любопытны многие из причин, которыми они объясняют трудность выполняемых ими работ. Вот пример тому: «Основное их занятие, — говорится в записке, — состоит в рассмотрении финансовых вопросов, постоянно возникающих из-за беспрестанного увеличения налогов, соляной пошлины, права на пробу драгоценных металлов, записи актов, недозволенного взимания налогов за право регистрации с дворянских имений, находящихся во владении буржуа. Иски по поводу этих обложений принуждают членов городской администрации от имени города вести процессы в различных судебных инстанциях, в парламенте или королевском совете, дабы противостоять притеснениям, заставляющим всех стенать. Тридцатилетний опыт отправления своих обязанностей научает их, что жизни едва хватает, чтобы остеречься козней и капканов, которые беспрестанно расставляют горожанину уполномоченные всевозможных откупов с целью сохранения своих должностей».
И самое любопытное, что все это пишется самому генеральному контролеру, чтобы склонить его к поддержке обращающихся к нему — настолько сильна была привычка смотреть на компании по сбору налогов как на врага, на которого можно нападать со всех сторон, не опасаясь чьего-либо неодобрения. Привычка эта, все более укоренявшаяся и распространявшаяся, привела к тому, что в государственной казне видели ненавистного и злобного тирана, не радетеля за общее благо, но общего врага.
«Впервые все должности, — добавляет та же записка, — были собраны в городскую администрацию постановлением королевского совета от 4 сентября 1694 г. за сумму 22.000 ливров», то есть в том году должности были выкуплены за эту сумму. Постановлением от 26 апреля 1723 г. к городскому чиновничеству были присоединены еще должности, созданные эдиктом от 24 мая 1722 г., иными словами, городу позволили их выкупить.
Другим постановлением от 24 мая 1723 г. городу позволено было сделать заем в 120.000 ливров для приобретения названных должностей. Еще одно постановление от 26 июля 1728 г. разрешало заем в 50.000 ливров для выкупа должности секретаря регистратора городского совета. «Город, — говорится в записке, — выплатил эти деньги, чтобы сохранить свободу выбора и позволить должностным лицам, избранным кто на два года, а кто и пожизненно, пользоваться различными правами и льготами, связанными с их полномочиями».
Поскольку часть муниципальных должностей была восстановлена ноябрьским эдиктом 1733 г., 11 января 1751 г. было издано постановление королевского совета по прошению мэров и старшин, по которому цена выкупа была определена в сумме 170.000 ливров, для ее уплаты было разрешено отсрочить выплату городских акцизов на 15 лет.
Этот пример являет собой прекрасный образчик городского управления при Старом порядке. Город принуждают погрязнуть в долгах, а затем ему позволяют устанавливать чрезвычайные налоги для избавления от долгов. К этому следует лишь добавить, что позднее временные налоги превращаются в постоянные и, как я часто подмечал, из них уже государство берет свою долю.
Записка продолжает: «Лишь после основания королевского судебного ведомства муниципальные чиновники были лишены своих весьма обширных судебных полномочий, дарованных им Людовиком XI. До 1669 г. они сами ведали всеми спорами между хозяевами и их работниками. Отчет о выплате пошлины отдавался интенданту в силу всех постановлении о создании или отсрочке названных пошлин».
Из записки мы узнаем также, что заседающие в общем собрании депутаты от 16 приходов, речь о которых шла выше, избираются различными компаниями, коллегиями или общинами и являются в строгом смысле слова уполномоченными делегирующего их небольшого коллектива. По каждому делу они связаны данными им инструкциями.
Наконец, записка демонстрирует, что в Анжере, как, впрочем, и повсюду, расходы независимо от их характера должны утверждаться интендантом или королевским советом. Нужно признать также, что в том случае, когда городское управление отдается в полную собственность определенным людям, пользующимся вместо фиксированного жалованья известными привилегиями, избавляющими их лично от последствий их собственного правления для остальных сограждан, — в этом случае административная опека может оказаться необходимой.
Вся эта записка, в остальном довольно неумело составленная, обнаруживает необычайный страх части должностных лиц перед изменением существующего порядка вещей. Все виды оправданий, добрых и дурных, собраны ими в интересах поддержания statu quo.