В обрисованной Балицким ситуации не было ничего катастрофического. При низком уровне коррупции и минимальном доверии к человеку такого рода документов вполне достаточно для нормального функционирования системы. Однако поскольку упомянутые условия отсутствовали, «навести порядок» можно было, лишь резко повысив статус документа. Для этого существовал проверенный путь: во-первых, сделать инстанцией «истины», имеющей право выдавать идентификационный документ, карательные органы; во-вторых, объявить документ необходимым для проживания и в то же время резко ограничить его выдачу. По такому сценарию и развертывалась подготовка к паспортизации.
Первым шагом было образование при ОГПУ Главного управления рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ). Мало кто обращает внимание на то, что постановление о создании этого органа вышло одновременно с постановлением о единой паспортной системе — фактически он был учрежден специально для проведения всех мероприятий, связанных с паспортизацией и для непосредственного руководства этим грандиозным проектом. Другими словами, главным представителем власти в паспортной кампании становились органы милиции. Строго говоря, ничего нового в этом не было: в дореволюционной России, как, впрочем, и в других европейских государствах, паспортный контроль осуществлялся полицией.
В областных и городских управлениях РКМ были образованы паспортные отделы, а в отделениях милиции — паспортные столы[162]. От милиции требовалось выполнение следующих функций: выдача, обмен и изъятие (прием) паспортов, осуществление прописки и выписки, выдача гражданам пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, организация адресно-справочной (розыскной) и массово-разъяснительной работы, административный надзор за соблюдением гражданами и должностными лицами правил паспортного режима и выявление в процессе этого надзора лиц, скрывающихся от органов советской власти. Но что, пожалуй, самое важное для нас — ГУРКМ получило право издавать обязательные для всех республиканских и местных органов милиции инструкции и распоряжения по вопросам, связанным с паспортной системой и пропиской паспортов. Эти инструкции и постановления выходили с грифом «Секретно» и «Для служебного пользования» и, естественно, не появлялись в открытой печати, однако они распространялись не только на органы милиции, но и на всех субъектов гражданского права. Эта всем известная особенность советской действительности позволяет говорить об одновременном существовании двух правовых систем — параллельно праву явному, публичному действовало специальное, скрытое, своего рода право-2, опиравшееся на всевозможные закрытые постановления и инструкции, которые и определяли реальную жизнь советского общества[163].
Отныне жизнь человека оказалась подчинена особому режиму, контроль над соблюдением которого был возложен на органы милиции. Основное требование этого режима — быть постоянно в поле зрения милиции, для чего детально прописывались процедуры выдачи, обмена и изъятия паспортов, прописки и выписки и т. д. Понятия «режим», «зона», «надзор», «розыск» не просто были перенесены из профессионального жаргона милиции в повседневный язык населения, но и превратились в ключевые категории советской картины мира.
В один день с постановлениями о введении паспортной системы и образовании ГУРКМ вышло и Положение о паспортах. С этого дня «1. Все граждане СССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживавшие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте, в совхозах и на новостройках, обязаны иметь паспорта. 2. В местностях, где введена паспортная система, паспорт является единственным документом, удостоверяющим личность владельца. Все же прочие документы и удостоверения, служившие видом на жительство, отменяются как недействительные»[164]. Но что особенно важно, — Положение связало паспорт и прописку с приемом на работу. Без них невозможно было куда-либо устроиться, а факт приема или увольнения обязательно отмечался в паспорте. В результате паспорт стал своего рода сверхдокументом, определявшим жизненно важные для советского человека обстоятельства: его лояльность власти, возможность проживания в определенном месте, а также трудоустройства (от чего, в свою очередь, зависело получение продовольственного пайка). Все трудоспособное население городов автоматически попадало под жесткий контроль, на обеспечение которого были брошены все силы милиции[165].
При подготовке к введению паспортов была разработана Инструкция о выдаче и прописке паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова, имевшая общий и секретный разделы[166]. В соответствии с этой Инструкцией устанавливались предельно жесткие сроки паспортизации: с 10 января по 15 апреля 1933 года. Для этого все три города разбивались на части, в которых милиция должна была организовать пункты по выдаче паспортов (в Москве — не менее 400). Аналогичные пункты создавались на предприятиях численностью более 2000 рабочих, а также в 100-километровой зоне вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой — вокруг Харькова. В областных и городских управлениях милиции учреждались паспортные отделы, а в отделениях милиции — паспортные столы. Во всех трех городах предписывалось немедленно приступить к реорганизации адресных бюро, основным назначением которых было создание базы данных для розыска преступников.
Основанием для выдачи паспортов должны были служить: 1) справка из домоуправления или ЖАКТа о месте постоянного жительства; 2) любой документ, удостоверяющий место и время рождения; 3) справка с места работы или службы; 4) учетно-воинский билет для всех лиц, подпадавших под действие закона об обязательной военной службе. Тем самым домоуправления и ЖАКТы превращались в важное звено паспортизации, и не случайно «на местах» она началась с мероприятий по очистке этих учреждений от сотрудников, которые потенциально могли выдавать фиктивные справки «врагам народа»[167].
Пункт 18 Инструкции стоит привести дословно: «Лицам, коим не будут выданы паспорта в Москве, Ленинграде и Харькове, не разрешается проживать в этих городах, а также в пределах 100-километровой полосы вокруг Москвы и Ленинграда и 50-километровой полосы вокруг Харькова. Этим лицам выдается органами милиции предписание о выезде в десятидневный срок»[168].
В контексте сказанного уже не кажется странным, что «главными героями» Инструкции являются те, кому должно быть отказано в выдаче паспортов. Их перечень занимает весь второй раздел. Паспорта запрещено выдавать:
«а) лицам, не связанным с производством и работой в учреждениях или школах и не занятым иным общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров);
б) кулакам и раскулаченным, хотя бы они работали на предприятиях или состояли на службе в советских учреждениях;
в) лицам, прибывшим из других городов и сельских местностей Союза ССР после 1-го января 1930 года без приглашения на работу и не имеющим в настоящее время определенных занятий и специальной квалификации и проживающим большей частью без квартиры у своих знакомых, родственников или за особую плату в углах;
г) лицам, прибывшим из других городов и сельских местностей Союза ССР после 1-го января 1930 г<ода> исключительно в целях личного устройства, независимо от того, работают они или не работают, и проживающим большей частью без квартиры у своих знакомых, родственников или за особую плату в углах;
162
В Ленинграде подошли к делу еще более основательно. Постановление о подготовке паспортизации там включало, в частности, такой пункт: «При районных советах г. Ленинграда организовать Комиссии по выбору жалоб лиц, которым отказано в выдаче паспортов или временных удостоверений». Не забыли и о том, что нужно подготовить соответствующие бланки и обеспечить «бригады по выдаче паспортов» отоплением, освещением, телефонной связью, необходимым инвентарем. См.: Вестник Ленинградского облисполкома и Ленинградского совета. 1933. № 8.
163
Такое двойное право едва ли создавалось намеренно. Скорее всего, оно складывалось стихийно. Нередко гриф «Секретно» ставился на всякий случай, для перестраховки. Без этого грифа документ был обычной внутренней инструкцией, которую не имело смысла публиковать, так как она была адресована конкретным работникам. Поэтому нередко бывает трудно определить, где проходит граница между правом-1 и правом-2. Но об одной закономерности можно говорить с большой степенью уверенности: когда изданное постановление начинало работать не так, как рассчитывала власть, оно обрастало секретными инструкциями — до тех пор, пока в него не вносили коррективы или не отменяли.
164
Положение о паспортах // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР. М.: Управление делами Совета Министров СССР, 1932. С. 517.
165
166
Инструкция о выдаче и прописке паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова // ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1227. Л. 66–70. Опубликованный вариант: Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР. М.: Управление делами Совета Министров СССР, 1934. № 84. С. 516.
167
В Центральном государственном архиве кинофотодокументов сохранились фотоматериалы, запечатлевшие «чистку» работников ЖАКТов в связи с подготовкой к выдаче паспортов в Ленинграде (ЦГАКФФД. Вр. 13104). Автор признателен А. Пиир, предоставившей ему эти сведения.
168
Инструкция о выдаче и прописке паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова // ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1227. Л. 68.