Исключительно важным моментом, который необходимо учитывать при разработке правительственных программ по стимуляции экономического роста в России, является известная опасность перестараться. Одна из фундаментальных причин провала всех программ экономического роста, осуществлявшихся до сих пор, состоит в том, что центральные власти пытались принимать участие практически во всех аспектах, которые они считали важными для экономического роста. Несколько лет подряд правительство упрямо включало почти все общественно значимые сферы в директивы по инвестиционной политике и в бюджет. Результатом было то, что каждый отдельный проект мог в действительности финансироваться всего лишь на 20 — 30 % от первоначально запланированного бюджета. Таким образом, большей частью эти деньги растрачивались без какого-либо экономического эффекта. Однако такая «политика стимулирования экономического роста» была исключительно «эффективна» для обогащения некоторых правительственных чиновников, а также банкиров и других «капитанов» российской экономики. Наш подход радикально отличается от этой практики. Правительство должно точно оценивать свои ограниченные ресурсы и сосредоточивать свою работу только на решении самых важных стратегических вопросов. Более того, даже эти вопросы должны в основном финансироваться не через существующую налоговую систему (которая и без того несет достаточно тяжелое бремя), а через привлечение новых средств в форме прямых иностранных инвестиций и обеспечение экономики новыми «деньгами для роста» из источников внутри страны, как описано ниже. Правительство должно также убедиться, что его самые мотивированные члены с доказанной репутацией честных людей осуществляют контроль и надзор за выполнением каждого отдельного проекта, по крайней мере в течение первых нескольких лет. Другие проекты следует начинать только тогда, когда успех предыдущих принесет правительству новые доходы и расширит возможности эффективного контроля.
Экономический рост должен стимулироваться посредством стратегической промышленной политики, в которой правительство должно выделить приоритетные отрасли и обеспечить им помощь и, самое главное, доступ на более широкие рынки. Первоначальный выбор приоритетов должен определяться возможностью относительно легкого доступа к неинфляционному финансированию (особенно к прямым иностранным инвестициям). Не менее важен выбор отраслей с точки зрения технологического мультипликационного эффекта и создания новых рабочих мест (подробный план пятиэтапной стратегической промышленной программы приведен в Президентской программе Явлинского [ИЗ]). С течением времени список приоритетных отраслей претерпит естественные изменения, что приведет к существенному пересмотру более ранних проектов. В этой книге мы сосредоточим внимание на соотношении между промышленной политикой и задачей по изменению стимулов экономических суоъектов в российской экономике переходного периода.
В центре внимания промышленной политики в России, по крайней мере на ее начальной стадии, должна находиться нефтяная и газовая промышленность, которая стоит на первом месте в списке приоритетных отраслей, то есть отраслей с наивысшей степенью потенциальной экспортной конкурентоспособности. Однако это не нужно понимать как всего лишь разработку нефтяных и газовых месторождений для увеличения добычи, экспорта и доходов правительства, как эту политику часто понимали ранее. Возможности для процветания, которые открывает богатство российских минеральных ресурсов, сокращается, в особенности в связи с недавним падением мировых цен. Но даже невзирая на какие-либо ценовые тенденции, очевидно, что одна только добыча полезных ископаемых не может поддерживать российскую экономику и ее положение в течение долгого времени. Правительственная политика в отношении нефтегазовой отрасли должна гарантировать, что инвестиции в разработку новых месторождений нефти и газа не только ведут к расширению самой энергетической отрасли, но и стимулируют реконструкцию и рост производства, а также создание новых рабочих мест в смежных отраслях, таких, как металлургия, машиностроение и строительство.
Ключевым моментом в этой стратегической промышленной политике является полное соблюдение закона о соглашениях по разделу продукции (СРП), вступившего в силу в 1996 году. Новый основной стимул, установленный этим законом, по сравнению с предыдущим законодательством заключается в том, что нефте- и газодобывающие компании должны платить налоги в основном в натуральной форме, как согласованную долю продукции, и могут распоряжаться оставшейся долей по своему усмотрению. В частности, они освобождаются от обременительных налогов, что часто усугубляется, как это сейчас происходит в России, плохо скрываемым стремлением к извлечению рентной прибыли со стороны различных правительственных органов152.
152
Предыдущее законодательство, как это видно на примере закона о недрах, принятого еще в 1992 году, требовало от любого потенциального разработчика сначала приобрести специальную лицензию, выдававшуюся правительством. Кроме платы за получение лицензии, разработчик должен был выплачивать различные сборы (например, специальный целевой налог для финансирования геологических изысканий и разведки, налоги на «сверхприбыль», плату за аренду акваторий, налоги за пользование землей, различные акцизные сборы и т.д.). Закон также строго ограничивал право передачи лицензии другой компании.