В распределении бюджетных средств между учреждениями следует перейти от принципа равномерного финансирования сложившейся сети к принципу финансового обеспечения максимальной результативности, который даст преимущества эффективно работающим звеньям социально-культурного комплекса и, главное, потребителям услуг.
33. В решительном упорядочении нуждаются межбюджетные отношения. Назрел переход от формального бюджетного федерализма к реальному, при котором подлинная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований сочеталась бы с подлинной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения, в том числе совместного с Федерацией. Необходимо сознавать, что этого нельзя достичь без некоторого ограничения перераспределительной активности федеральных властей и соответствующего усиления акцента на самообеспечение большинства территорий в сочетании с расширением их налоговых прав.
Финансовая поддержка регионов со стороны федерального бюджета правомерна только при наличии четко сформулированных оснований и на основе сугубо объективных критериев.
Разумеется, переход регионов, а в дальнейшем и муниципальных образований к самостоятельному хозяйствованию должен происходить постепенно, в меру экономических и социальных возможностей, и сопровождаться продуманным политическим обеспечением.
Реальный бюджетный федерализм обеспечит предсказуемость в сфере бюджетной политики, создаст предпосылки для кардинального повышения заинтересованности органов власти всех уровней в рациональном использовании имеющихся возможностей и сформирует основу для выработки долгосрочных стратегий эффективного развития регионов. Кроме того, он предотвратит эскалацию неосуществимых перераспределительных требований к Федерации, чреватую межрегиональным политическим противостоянием, а в конечном счете сепаратизмом.
34. Рассматривая укрепление государства в качестве решающей предпосылки выхода из кризиса, следует вместе с тем своевременно и последовательно заботиться о создании ему необходимого партнера и противовеса в лице постепенно формирующегося в России гражданского общества. Слабость гражданского общества - одна из главных причин неуважения к закону, бесконтрольности хозяйственных структур и коррупции, разъедающей государственный аппарат.
С точки зрения экономической политики, забота о развитии гражданского общества должна выразиться в бюджетной поддержке средств массовой информации, обеспечивающей их независимость и плюрализм, укреплении доходной базы органов местного самоуправления и предоставлении льгот негосударственным некоммерческим организациям при условии ужесточения требований к их хозяйственной деятельности.
ГЛАВА 4
ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА
И ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО *
ВВЕДЕНИЕ
После 1991 г. в России и окружающем мире произошли существенные перемены, которые, однако, почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР - его оборонный комплекс. Правда, с середины 1997 гг., после пяти лет топтания на месте и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования, а вернее - оптимизации численности, структуры и состава ВС, многочисленных других войск, призванные приспособить их и военно-промышленный комплекс к новой ситуации.
Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане, обходя наиболее острые углы.
Авторский коллектив настоящей главы не ставил перед собой цель ни развивать эти разумные подходы, ни полемизировать с этими документами. Пользуясь независимым общественным статусом СВОП, авторы попытались выделить самые крупные, наименее раскрытые публично и, как нам представляется, наиболее противоречивые проблемы военной безопасности России, с тем, чтобы стимулировать общественную дискуссию вокруг вопросов военной политики.
1. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Основной проблемой военного строительства, на наш взгляд, остается его оторванность от глубоких перемен в стране, произошедших за истекшее десятилетие. Давно назрела необходимость переноса акцентов в оборонной политике с содержания многочисленной армии мирного времени и огромной, но не загруженной кадровой специализированной военной промышленности на развитие высокотехнологичных секторов гражданской экономики, функционирующей по законам рынка (добровольность участия предприятий в военном производстве и мобилизационной подготовке, полная оплата со стороны военного ведомства за все поставки и услуги и т. д.). Эта задача требует от Минобороны и других силовых структур гораздо более активного и квалифицированного участия в жизни страны.
1.2. Другим обстоятельством, осложняющим военное строительство, является несформированность системы государственного управления в военной сфере. Запад еще в 60-70-х г. заимствовал у Советского Союза методы государственного планирования и управления военным строительством, адаптировав их для условий демократического общества. Россия же до сих пор не смогла наладить четкой системы государственного управления с использованием методов программно-целевого планирования. В этом суть парадоксальной ситуации: в условиях жестких ресурсных ограничений военного строительства не применяются те методы, которые позволяют эффективно использовать эти ресурсы.
1.3. Попытки совмещения столь различных по своему характеру обязанностей, как руководство таким сложнейшим субъектом экономической деятельности, каковым является Минобороны в условиях рынка, с непосредственным управлением войсками неизбежно приводят к неэффективному управлению, сопровождаясь дисквалификацией высших военных кадров как военных профессионалов. Это является результатом отсутствия четкого разделения административной и оперативной функций управления обороной страны, сложившегося в условиях сверхцентрализованной советской системы, для которой подобное разделение было несвойственно.
1.4. В связи с этим, чем дальше будет откладываться по внутриполитическим резонам создание гражданского Министерства обороны с резким расширением его прав и ответственности в сфере экономики, тем больше будут издержки в развитии военной организации государства.
Учитывая российские традиции и морально-психологическую атмосферу в армии, переход к гражданскому министерству можно было бы начать, введя правило, по которому назначаемый на пост главы Минобороны военачальник (если не будет принято решение о назначении на эту должность гражданского лица) должен при назначении уходить в отставку. В дальнейшем временной интервал между отставкой военачальника и его возможным назначением на пост министра обороны должен постепенно увеличиваться, скажем, до 3-5 лет.
Необходимость разделения административного и оперативного управления Вооруженными Силами, реализации принципов построения гражданского общества влекут за собой сокращение в административных звеньях управления количества должностей, замещаемых военнослужащими, и увеличение должностей, замещаемых гражданским персоналом (вплоть до должностей министров силовых ведомств). В свою очередь, это требует соответствующей подготовки гражданского персонала из числа руководящих кадров или из числа военнослужащих, закончивших военную службу, но желающих и продолжающих трудиться в административных органах военного управления. В Академии Генерального Штаба ВС СССР ранее существовали специальные курсы для руководящего состава партийных, государственных и военных органов управления. Фактически возникла необходимость с учетом новых условий и на новом содержательном и качественном уровне возродить хотя бы то, что было.