Отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с коррупцией ведет к ее дальнейшему развитию и укоренению. Наша задача - не допустить, чтобы борьба с коррупцией в очередной раз превратилась в имитацию борьбы, сведение политических счетов или приход к власти тоталитарных лидеров.
Будущее России пока все еще в наших руках.
ГЛАВА 6
О конституционной реформе *
ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Целью доклада является обобщение основных позиций по трем принципиальным вопросам конституционной реформы:
Нужно ли менять действующую Конституцию?
Что нужно совершенствовать в действующей Конституции?
Каковы наиболее оптимальные механизмы совершенствования действующей Конституции?
1. О ПРИЧИНАХ ПОПУЛЯРНОСТИ ЛОЗУНГА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ РОССИИ
1.1. Не следует смешивать процесс конституционной реформы, продолжающийся с 1993 г., и лозунги о необходимости реформы Конституции.
Популярность лозунга о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации и новый этап его эскалации являются следствием ряда объективных и субъективных причин.
1.2. По-прежнему сохраняется раскол политической элиты на федеральном уровне, формально проявляющийся в виде конфликта ветвей власти.
1.3. Поскольку оказались разрушены наиболее действенные - финансовые и организационные - инструменты борьбы за политическое влияние, именно "тихая юридическая революция" становится главным способом передела власти.
1.4. Усталость и разочарование, вызванное отсутствием социально значимых результатов реформ, отсутствие ясных перспектив вызывают у людей настроения нетерпения, стремление немедленно изменить ситуацию с помощью "простых" решений (поменять правительство, отправить в отставку президента, изменить Конституцию). Эти массовые представления используются противниками существующей системы власти.
1.5. Вопрос о необходимости кардинального изменения Конституции ставят те политические силы, которые реально не имеют возможности прихода к власти через всенародные выборы президента. Те, кто уверен в своей способности победить на выборах, настаивают на сохранении сильной президентской республики. Оппозиционные силы, которые понимают, что их представитель не сможет добиться поста главы государства, ставят вопрос об ограничении президентских полномочий и даже об установлении парламентской республики.
1.6. Вместе с тем существуют очевидные, с точки зрения авторов, слабости нынешней Конституции.
Конституция предоставляет президенту практически неограниченные возможности по своему усмотрению изменять конфигурацию власти, что потенциально способствует деградации и разложению президентской власти: в ситуации, когда в стране крайне слабо гражданское общество, парламент относительно малоэффективен, свобода средств массовой информации имеет ограниченный характер, общество политически не структурировано, политикообразующий класс в значительной степени дезориентирован, чрезвычайно широкие президентские возможности в политической сфере президентских полномочий могут оказаться опасными вне зависимости от личности президента. Кроме того:
??правительство практически не подотчетно парламенту, а парламент не может ощущать своей ответственности за действия правительства;
??В Конституции заложен не баланс, а конфликт исполнительной и представительной властей на федеральном уровне;
??Противоречиво описываются принципы федеративного устройства России.
2. НУЖНО ЛИ МЕНЯТЬ ДЕЙСТВУЮЩУЮ КОНСТИТУЦИЮ?
2.1. Существует диалектическое единство между двумя противоположностями: необходимостью стабильного состояния Основного закона и одновременно необходимостью внесения в него поправок, изменений, диктуемых самой жизнью.
Реалии жизни и логика становления правового государства требуют стабильности Основного закона страны.
Если каждые четыре года в России будут проходить согласно действующей Конституции регулярные выборы Президента, то это не означает, что каждые четыре года Конституция должна меняться. Конституция должна сохраняться как Основной закон, как ядро правовой системы государства, содержащее принципиальные положения.
К таким положениям относятся признание и гарантирование прав и свобод человека, сохранение исторически сложившегося единства нашего государства, гарантии гражданского мира и политической стабильности.
Основополагающим является также разделение властей и требование их согласованной работы как основы федеративного устройства государства. Все эти принципы составляют суть Конституции, и они должны оставаться неприкосновенны.
Вместе с тем Конституция, особенно у такой молодой демократии, каковой является Россия, не может считаться абсолютно неприкасаемой, иначе из инструмента развития она может стать причиной стагнации, консервации оказавшихся неэффективными институтов.
2.2. В принципе, ни одна конституция не гарантирует того, что власть будет работать точно по ее букве. Это не должностная инструкция. Поэтому всегда есть "люфт" между конституционными нормами и реальной практикой. Важно только понимать, какого объема этот "люфт".
В российских условиях, когда существует достаточно качественная, с юридической точки зрения, но "воздушная" Конституция, остается много пространства для маневра власти. Но, к сожалению, наша власть еще не научилась разумно пользоваться этим маневром, поскольку в России еще не сложилась та политическая и правовая культура, которая существует, например, на Западе.
Поэтому выхода два: либо приложить все усилия для того, чтобы власть неукоснительно следовала нормам Конституции и повышала свою политическую и правовую культуру, либо сделать саму Конституцию менее "воздушной", более жесткой, исправить ее наиболее очевидные недостатки. Ясно, что совершенствование такой культуры - процесс, который может растянутся на поколения. Это - аргумент в пользу внесения определенных изменений в Конституцию.
2.3. Потенциал действующей Конституции сегодня далеко не использован.
2.3.1. Для того чтобы Основной закон заработал в полную силу, требуется не менее десятка лет планомерной законотворческой и правоохранительной работы, принятие большого количества законов и подзаконных актов.
2.3.2. Однако многие базовые законы, в том числе предусмотренные в самой Конституции, до сих пор не приняты. Не приняты законы, необходимые для того, чтобы в полную силу заработали "приводные ремни" Конституции, чтобы были реально созданы конституционные сдержки и противовесы, отсутствие которых и толкает многих граждан, политиков на постановку вопроса об изменении Конституции.
2.3.4. Далеко не исчерпаны иные правовые механизмы совершенствования Конституции Российской Федерации.
Практически не использован потенциал Конституционного Суда в деле совершенствования Основного закона. Согласно Конституции и закону именно Конституционный Суд способен сглаживать неудачно сформулированные или "пробельные" места Конституции. Именно Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию, а также принимать решения по конкретным делам, в частности по спорам о компетенции. Этот механизм является на сегодняшний день политически безопасным и юридически безупречным способом добиться постепенной эволюции Конституции в желательном направлении без изменения ее сути.
2.3.5. В нормах действующей Конституции РФ нет запретов на формирование коалиционного правительства, повышение парламентского контроля за деятельностью Кабинета министров или перераспределение полномочий между ветвями власти. Как показывает опыт многих зарубежных государств, для достижения этих целей достаточно консенсуса политических сил, установления соответствующих "правовых обычаев", а также принятия ряда федеральных законов (принятия закона об организации власти в субъектах Российской Федерации, изменения закона о правительстве и др.).
2.4. Призывы изменить баланс властей в Конституции таким образом, чтобы превратить Российскую Федерацию из президентской в парламентскую республику чрезвычайно опасны. Необходимо четко понимать: без сильной (со всеми разумными ограничениями) президентской власти, самого института президентства Россия обречена на постоянную смуту, загнивание и в конечном итоге - развал. Необходимость сильной президентской власти, единого Центра, главы государства - закономерная потребность российского общества, исторически проживающего на исключительной по своим масштабам территории многонационального федеративного государства и сохраняющего традиции уважительного отношения к сильной центральной власти.