??отказ, в частности - под благовидным предлогом защиты демократических институтов и свобод, от укрепления и оздоровления государства, что приведет к сохранению инерционного сценария, обрекающего Россию на застой, отсталость и вероятнее всего на торжество, в итоге, того же произвола;
??попытка консолидировать страну на "антизападной" основе и осуществлять модернизацию исключительно с опорой на "внутренние резервы".
5.3. Главная задача политической (в том числе информационной) элиты сегодня - осознать эти опасности и в адекватной форме донести свое понимание ситуации до президента, властей и общества в целом.
Завораживающие формулы "управляемой демократии", "сильной руки", "авторитаризма, неизбежного и благодатного для развития экономики в переходный период", и т. п. ничего никому не объясняют и только вводят всех в заблуждение. Правящий класс должен понять сам и объяснить всем остальным, что существует два принципиально разных понимания "сильного государства". Оба они противопоставляются практике слабой, коррумпированной, рыхлой власти, но совершенно по-разному. Одно из этих пониманий предполагает режим правопорядка, другое - режим произвола. И демократический, и авторитарный режимы вынуждены временами использовать силу и используют ее в соответствии со своими представлениями о смысле государства.
5.3.1. В первом случае это должно делаться для восстановления правопорядка в его широком, универсальном и недвусмысленном понимании, во имя обеспечения свобод граждан, с целью восстановить эффективность государства, изначально ограничивающего свои притязания.
5.3.2. Во втором это делается ради достижения конкретных целей, как их склонны понимать в данный момент правители, для создания (в основном - путем устрашения) достаточной для авторитарного режима видимости порядка и общественного согласия, а также для недопущения любой критики, заведомо опасной для него.
5.3.3. И если в первом случае законное применение силы не перерастает в произвол потому, что это исключают конструкция режима, его принципиальная открытость, а также система общепризнанных норм и господствующее общественное мнение, то во втором - может не перерасти в него лишь из-за неэффективности режима или благодаря личным качествам правителя.
5.4. Политическая элита или, по крайней мере, та ее часть, которая четко осознает различие между двумя типами режимов, может предложить новому президентству и обществу свое видение сильного государства, стремящегося реально обеспечить безопасность и благосостояние своих граждан.
5.4.1. Общим принципом преодоления нынешнего кризиса власти и укрепления государства в длительной перспективе должна стать формула: сильная специализированная исполнительная власть в государстве, где обеспечен правопорядок. Именно от неэффективности неконсолидированной, инертной и коррумпированной исполнительной власти, неспособной выработать и последовательно проводить в жизнь разумную экономическую политику, страдает сегодня российское общество. Новое президентство должно поставить перед собой в качестве стратегической цели решение в определенные, достаточно ограниченные, сроки весьма конкретной, минималистской, в принципе, задачи. Это такое повышение эффективности исполнительной власти, которое сделает невозможными как реализацию жестко авторитарного сценария, так и продолжение инерционного.
Реформа исполнительной власти не может быть проведена ни путем механической передачи ей дополнительных полномочий, ни путем разрушительной лобовой атаки на нее. Эта реформа потребует как ряда институциональных изменений, в том числе и связанных с другими, "сопредельными" ветвями власти, так и коррекции элементов, имеющих процедурный или даже культурный характер. Часть из институциональных изменений может потребовать внесения поправок в действующую Конституцию. Она далека от совершенства и навязчиво требует как содержательного, так и косметического редактирования. Однако разработка и принятие нового Основного закона или исправление действующего ради его максимального усовершенствования как такового не позволит сосредоточить усилия на действительно неотложных делах и очень далеко уведет от задачи повышения эффективности исполнительной власти. Принципом должно стать следующее: принимать не те поправки, которые можно принять, а только те, без которых в рамках поставленной задачи обойтись нельзя. Во многом ситуация будет зависеть от того, какой импульс последует в этой сфере лично от нового президента* .
5.4.2. Мнения политиков и экспертов в отношении того, что следует сделать для того, чтобы власть стала более консолидированной, эффективной и гибкой, расходятся, однако существует и поле довольно широкого согласия, что должно облегчить проведение реформы, которую благодаря этому можно будет трактовать как давно назревшую и приемлемую для общества. В это поле входят:
??Представление о необходимости возложения на правительство в целом и его главу в частности большей ответственности, связанной, в случае необходимости, и с дополнительными полномочиями. Премьер-министр должен играть большую роль при формировании правительства, которое он должен представлять как перед президентом, так и перед парламентом. Например, предлагая кандидатуры всех без исключения министров президенту, который должен их назначать, а также предлагая кандидатуры для отставки. Премьер-министр должен иметь также право замещать президента во всех ситуациях, когда отсутствие последнего парализует деятельность того или иного государственного органа. Необходимо законодательно закрепленное разграничение функций между правительством и администрацией президента, настолько четкое, чтобы не возникало дублирования их деятельности, парализующего исполнительную власть соперничества и т. д.
??Представление о том, что должны быть надежнее обеспечены процедура передачи власти в случае недееспособности президента, а также решен вопрос о "престолонаследии": точно определена последовательность лиц, которые должны занимать пост главы государства в случае его досрочного освобождения.
??Понимание необходимости так называемого "восстановления" (точнее было бы сказать - создания на новых основах) вертикали исполнительной власти. Это предполагает проведение реформ, как минимум, в двух областях:
- в сфере отношений между федеральным центром и регионами;
- в сфере местного самоуправления.
5.4.3. В сфере отношений между федеральным Центром и регионами "федерализм" в России должен стать синонимом единого, оптимально децентрализованного и потому сильного, управляемого государства, а не рыхлого образования, в котором временная концентрация усилий достигается путем беспринципного торга или закулисного шантажа. То, что следует сделать в этой сфере в первую очередь, - создать эффективный механизм прямой и обратной связи между Центром и субъектами Федерации, когда огромная власть губернаторов, перерастающая в "феодальный" произвол, уравновешивалась бы их гарантированной ответственностью перед федеральным Центром в рамках закона, а также силой федеральных институтов в самих регионах. Возможные механизмы: создание жесткой вертикали федеральных структур со своей сферой компетенции, опирающаяся на, условно говоря, "префектов" (возможно - на принципиально обновленный институт представителей президента), продуманный механизм федерального вмешательства в дела регионов в чрезвычайных обстоятельствах (вплоть до введения президентского правления на строго определенный срок, конституционную возможность для президента снимать губернаторов с их постов) и др.
Осуществление принципа разделения властей в звене "Центр - регионы" должно включать в себя не только создание эффективного механизма прямой и обратной связи между инстанциями исполнительной власти, но и решительное повышение роли судов в разрешении конфликтов между ними, а также с участием органов власти законодательной.
От формального бюджетного федерализма пора переходить к реальному, когда действительная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации и местных органов власти сочеталась бы с полной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это возможно только при осознанном, "плановом" отказе федеральных властей от ряда перераспределительных функций и при последовательной политике, направленной на самообеспечение большинства территорий и подкрепленной расширением их налоговых прав. Финансовая поддержка регионов из средств федерального бюджета должна оказываться только при наличии убедительных оснований и на основе сугубо объективных критериев. Безусловно должна быть прекращена практика негласных политически обусловленных трансфертов Центра регионам, что, по некоторым подсчетам, позволит сэкономить до трети консолидированного бюджета. Необходим жесткий федеральный контроль над тем, как используются федеральные средства в высокодотационных регионах, и, возможно, - над их бюджетами.