Федеральная конституция сосредоточила все права исполнительной власти, равно как и все ее обязанности, в руках одного человека. Она установила четырехлетний срок действия президентских полномочий, обеспечила ему жалованье, выплачиваемое в течение всего периода его пребывания у власти, предоставила в его распоряжение зависимых от него чиновников и вооружила его правом отлагательного вето. Одним словом, старательно определив сферу компетенции исполнительной власти, она постаралась, насколько это возможно, обеспечить президенту в этой сфере сильную и независимую позицию.
В соответствии с конституциями штатов судебная власть оказалась менее зависимой от законодательной власти. Тем не менее во всех штатах именно законодательное собрание назначает судьям жалованье, что неизбежно подчиняет их его непосредственному влиянию. В некоторых штатах судьи назначаются на определенный срок, что также лишает их значительной части их власти и свободы действий.
В других штатах законодательная и судебная власть полностью переплелись: например сенат Нью-Йорка для разбора некоторых категорий дел сам превращается в верховный суд штата.
Федеральная конституция, напротив, позаботилась о том, чтобы отделить судебную власть от всех прочих. Кроме того, она обеспечила независимость судей тем, что провозгласила неизменность размеров их жалованья и их несменяемость в должности.
Практические последствия этих разных подходов легко заметить. Для всякого внимательного наблюдателя становится очевидным, что дела Союза ведутся много лучше, нежели дела любого из штатов.
Федеральное правительство справедливее и умереннее в своей деятельности, нежели правительства штатов. В его позиции больше мудрости; в его проектах больше солидности и разумных комбинаций, основанных на знаниях; в осуществлении любых начинаний оно проявляет больше умения, последовательности- и твердости.
Чтобы подвести итог всему, изложенному в данной главе, достаточно сказать лишь несколько слов.
Существованию демократии угрожают две основные опасности.
Первая заключается в полном подчинении законодательной власти волеизъявлениям массы избирателей.
Вторая состоит в концентрации в законодательных органах всех прочих видов правительственной власти.
Законодатели штатов способствовали возрастанию этих опасностей. Законодатели же Союза сделали все, что было в их силах, чтобы они стали менее угрожающими.
На первый взгляд американская федерация похожа на все прочие федерации. — Между тем она отличается от всех прочих. — Причины этого. — В чем заключаются отличия американской федерации от всех остальных. — Американское правительство нельзя считать федеральным в чистом виде, оно скорее является общенациональным правительством с ограниченными полномочиями.
Соединенные Штаты Америки не были первым и единственным примером государственного федеративного устройства. Даже не ссылаясь на древние времена, можно привести несколько примеров по современной Европе. Швейцария, Германская империя, республика Нидерланды либо были, либо продолжают оставаться федерациями.
Изучая конституции этих весьма несхожих между собой стран, можно не без удивления отметить, что власть, которой они наделяют федеральное правительство, во многом напоминает ту, которую американская конституция предоставляет правительству Соединенных Штатов. Как и американская конституция, они передают центральной власти право заключать мир и объявлять войну, право набирать войско и взимать налоги с населения, заботиться об удовлетворении общественных потребностей и регулировать общенациональные интересы.
Между тем у всех этих столь разных народов федеральное правительство почти всегда отличалось слабостью и неэффективностью, тогда как правительство американского Союза ведет свои дела легко и энергично.
Первый американский Союз не мог продолжать свое существование именно по причине исключительной слабости своего правительства, и тем не менее это слабое правительство располагало такими же широкими правами, как и современное федеральное правительство. Можно даже сказать, что в некоторых отношениях его права были даже более значительными.
Однако ныне действующая Конституция Соединенных Штатов содержит несколько новых принципов, которые имеют очень важное значение, хотя поначалу они отнюдь не бросаются' в глаза.
И в самом деле, эта конституция, которую, на первый взгляд, легко спутать с любой предшествующей федеральной конституцией, основана на совершенно новой теории, которую можно считать великим открытием в области политических наук нашего времени.
Во всех федерациях, существовавших до образования в 1789 году американского Союза, народы, объединявшиеся для достижения общих целей, соглашались повиноваться распоряжениям федерального правительства, однако в то же время они продолжали сохранять в пределах собственной территории право издавать указы и надзирать за исполнением законов союзного значения.
Американские штаты, вошедшие в Союз в 1789 году, не только дали свое согласие на то, чтобы федеральное правительство издавало для них законы, но и на то, чтобы оно само приводило эти законы в исполнение.
Во всех федерациях, предшествовавших нынешнему американскому Союзу, федеральное правительство обращалось к правительствам входящих в них государств для того, чтобы получить от них средства на свое содержание. В тех случаях, когда та или иная мера, предписываемая федеральным правительством к исполнению, не нравилась какому-либо из этих правительств, оно всегда могло уклониться от необходимости повиноваться. Если правительство было сильным, оно призывало к оружию своих граждан; если оно было слабым, то не обращало внимания на случаи неповиновения законам федерации, ставшими уже его собственными, ссылалось на свое бессилие и продолжало существовать как бы по инерции.
И всегда происходило одно из двух: либо самый сильный из объединившихся народов брал в свои руки власть, принадлежавшую федеральному правительству, и от его имени управлял другими[25], либо федеральное правительство оказывалось предоставленным самому себе и могло рассчитывать лишь на свои собственные силы, и тогда в федерации воцарялась анархия, и сам союз становился абсолютно недееспособным[26].
В Америке Союз управляет не штатами, а простыми гражданами. Когда федеральное правительство намеревается собрать налоги, оно обращается не к властям Массачусетса, а к каждому жителю этого штата. Прежние федеральные правительства имели дело с целыми народами, тогда как американский Союз — с отдельными личностями. Сила, которой он обладает, не взята взаймы, но присуща ему самому. Он имеет своих собственных правителей, свои суды, своих судебных чиновников и свою армию.
Безусловно, национальный дух, общность чувств, провинциальные предрассудки каждого штата приводят к определенному сужению сферы влияния федерального правительства подобного устройства, а также к возникновению своеобразных очагов сопротивления его воле; имея лишь ограниченные полномочия верховной власти, такое правительство не может быть столь же могущественным, как то, которое обладает этой властью в полном объеме; однако именно в этом и заключается недостаток, присущий федеративной системе правления.
В Америке каждый штат имеет гораздо меньше возможностей и поводов оказывать сопротивление центру. Ну а если все же подобная мысль и возникнет в штате, то он может осуществить ее, только открыто отказываясь подчиняться законам Союза, нарушая привычное функционирование судебной власти, поднимая знамя бунта, — словом, он должен принять самые крайние меры, на что люди обычно долгое время не решаются.
25
Так было у греков при Филиппе, когда этот царь подчинил своему влиянию Амфиктионию. Так было и в республике Нидерланды, где всегда повелевала провинция Голландия. То же в наши дни происходит и в Германском союзе, в рамках которого Австрия и Пруссия являются исполнителями решений выборного совета, от его имени господствуя над всей конфедерацией.
26
В Швейцарском союзе так было всегда. Швейцария уже несколько столетий назад прекратила бы свое существование, если бы не раздирающие ее соседей противоречия по отношению к ней.