После того как в начале 1930-х годов Федеральная резервная система не смогла справиться с задачами, возложенными на нее при ее создании, в 1934 году был утвержден эффективный способ предотвращения паники. Была создана Федеральная корпорация страхования банковских вкладов, гарантирующая сохранность вкладов до определенного верхнего предела. Страхование дает вкладчикам уверенность в безопасности своих вкладов. В этих условиях банкротство или финансовые затруднения, испытываемые ненадежным банком, не вызывают наплыва требований о возврате вкладов к другим банкам. После 1934 года происходили банкротства банков и наплывы требований к отдельным банкам, но они не вызывали прежней банковской паники.
Банки и раньше использовали собственные механизмы гарантирования вкладов с целью предотвращения паники, хотя и в неполной мере и менее эффективно. Время от времени, когда какой-либо банк испытывал финансовые затруднения или угрозу массового бегства вкладчиков, испуганных слухами о его затруднениях, другие банки добровольно объединялись и создавали фонд, гарантирующий вклады в этом банке. Этот механизм помог предотвратить многие случаи ложной паники, а другие пресек в зародыше. В отдельных случаях он не срабатывал потому, что либо не удавалось достичь удовлетворительного соглашения, либо не получалось сразу восстановить доверие. Далее в этой главе мы рассмотрим исключительно драматичный и важный случай такой несостоятельности.
Первые годы резервной системы
Федеральная резервная система (ФРС) начала функционировать в конце 1914 года, спустя несколько месяцев после начала войны в Европе. Эта война коренным образом изменила ее роль и значение.
Когда Система создавалась, центром мировых финансов была Англия. Тогда говорили, что мировая финансовая система базируется на золотом стандарте, но точно так же можно было сказать, что и на стерлинговом стандарте. ФРС создавалась, во-первых, как механизм предотвращения банковской паники и содействия торговле и, во-вторых, как банкир правительства. Само собой разумелось, что она должна будет оперировать в условиях мирового золотого стандарта, реагируя на внешние события, но не формируя их.
К концу войны США заменили Англию в качестве центра мировых финансов. Мир перешел на долларовый стандарт и продолжает базироваться на нем даже после воссоздания ослабленной версии довоенного золотого стандарта. ФРС уже не являлась второстепенным органом, пассивно реагирующим на внешние события. Она стала ведущей самостоятельной силой, формирующей мировую монетарную структуру.
ФРС продемонстрировала свои положительные и отрицательные качества в годы войны, особенно после вступления США в войну. Как и во времена всех предшествующих (и последующих) войн, США прибегали к эквиваленту печатного станка для финансирования военных расходов. Но система позволяла делать это более изощренными и тонкими способами, чем раньше. Печатный станок, как таковой, использовался лишь тогда, когда Федеральные резервные банки покупали облигации у Министерства финансов США и рассчитывались за них банкнотами Федерального резерва, которыми Минфин мог оплачивать некоторые свои расходы. Но чаще Федеральный резерв в уплату за покупаемые им казначейские облигации предоставлял Минфину кредиты в виде депозитов в Федеральных резервных банках. Минфин расплачивался за свои закупки чеками, выписанными на эти депозиты. Когда получатели депонировали чеки в своих банках, а те, в свою очередь, депонировали их в Федеральном резервном банке, средства с депозитов Минфина в Федеральном резерве переводились в коммерческие банки, увеличивая их резервы. Этот прирост позволял системе коммерческих банков расширяться главным образом за счет приобретения государственных облигаций либо напрямую, либо путем предоставления клиентам займов для их приобретения. Такой обходной процесс позволял Минфину получать вновь созданные деньги для финансирования военных расходов, однако прирост денежной массы происходил в основном в форме увеличения депозитов в коммерческих банках, а не наличных денег. Изощренность процесса увеличения денежной массы не могла предотвратить инфляцию, но делала весь процесс более гладким. И поскольку действительное положение вещей было замаскировано, то опасения общественности по поводу инфляции ослаблялись или откладывались.
После войны ФРС система продолжала быстро наращивать денежную массу, подпитывая таким образом инфляцию. Однако на этой стадии прирост денежной массы использовался не для финансирования правительственных расходов, а для финансирования частного бизнеса. Треть всей вызванной войной инфляции проявилась не только после окончания войны, но и после преодоления правительственного дефицита, связанного с финансированием военных расходов. Система с опозданием обнаружила свою ошибку. Она резко прореагировала на это, погрузив страну в жестокую, но кратковременную депрессию 1920–1921 годов.
Высшая точка развития Системы, несомненно, пришлась на конец 1920-х. В эти годы она действительно выступала эффективным механизмом поддержания равновесия, увеличивая темпы роста денежной массы, когда экономика начинала спотыкаться, и уменьшая их, когда экономика начинала ускоряться. Система не предотвращала колебаний в экономике, но способствовала их смягчению. Более того, она была достаточно сбалансированной, чтобы избежать инфляции. Результатом поддержания стабильного денежного и экономического климата стал быстрый экономический рост. Было широко возвещено о наступлении новой эры, навсегда покончившей с экономическими циклами благодаря неусыпной бдительности Системы.
Большая часть успехов Системы в 1920-х была заслугой нью-йоркского банкира Бенджамина Стронга, который являлся первым главой Федерального резервного банка Нью-Йорка и оставался на этом посту до своей безвременной кончины в 1928 году. До его смерти Банк Нью-Йорка оставался основной движущей силой политики ФРС, как в стране, так и за рубежом. А Бенджамин Стронг являлся бесспорно доминирующей фигурой. Он был необыкновенным человеком; по словам одного из членов Совета управляющих ФРС, он был «гением, Гамильтоном среди банкиров». Стронг, в большей мере, чем кто-либо другой, пользовался доверием и поддержкой финансовых руководителей как внутри Системы, так и вне ее. Личное влияние помогало ему отстаивать свои взгляды и действовать в соответствии с ними.
После смерти Стронга началась борьба за власть внутри Системы, которая имела серьезные последствия. Как указывает его биограф, «смерть Стронга лишила Систему центра предприимчивости и приемлемого для всех. Совет управляющих ФРС в Вашингтоне решил, что Банк Нью-Йорка не должен впредь играть прежнюю роль. Но и сам Совет не мог играть деятельную роль. Он все еще оставался слабым и разобщенным… Более того, многие другие резервные банки, так же как и Нью-Йоркский, противились претензиям Совета на руководство. Таким образом, в системе воцарилась атмосфера нерешительности и безнадежности»{12}.
Эта борьба за власть, хотя тогда этого никто не мог предвидеть, оказалась первым шагом в значительно ускорившемся процессе перехода власти от частного рынка к правительству и от местных властей и правительств штатов к Вашингтону.
Начало депрессии
Согласно широко распространенной точке зрения, депрессия началась в «черный вторник» 24 октября 1929 года, когда произошел крах Нью-Йоркской фондовой биржи. После серии сменявших друг друга подъемов и спадов рынок к 1933 году сократил объем операций примерно в 6 раз по сравнению с головокружительным уровнем 1929 года.
Крах фондовой биржи был значительным событием, но это еще не было началом депрессии. Деловая активность, достигнув своего пика в августе 1929 года, за два месяца до краха фондовой биржи, к октябрю значительно снизилась. Крах явился отражением растущих экономических трудностей и прокола раздутого и нестабильного спекулятивного пузыря. Конечно, коль скоро крах произошел, он вызвал рост неуверенности у зачарованных ослепительными надеждами новой эры бизнесменов и общественности. Он охладил готовность потребителей и предпринимателей тратить деньги и усилил их желание на всякий случай нарастить свои ликвидные резервы.
Это депрессивное воздействие краха фондовой биржи было в значительной мере усилено дальнейшим поведением ФРС. Во время краха Нью-Йоркский федеральный резервный банк, отчасти следуя условному рефлексу, унаследованному от эры Стронга, чтобы смягчить последствия шока, незамедлительно приступил к самостоятельным действиям — начал скупать государственные облигации и пополнять таким образом банковские резервы. Это позволило коммерческим банкам смягчить шок путем предоставления дополнительных займов фондовым биржам и приобретения у них ценных бумаг. Но Стронга не было в живых, и Совет управляющих ФРС захотел упрочить свое лидерство. Он смог быстро установить свой порядок в Нью-Йорке, и Нью-Йоркский банк сдался. Система начала действовать совсем иначе, чем во время других спадов 1920-х. Вместо того чтобы противопоставить сокращению денежной массы ее активное расширение, Система не препятствовала медленному сокращению количества денег в обращении в течение всего 1930 года. По сравнению с трехкратным сокращением денежной массы за период с конца 1930 до начала 1933 года, сокращение количества денег к октябрю 1930-го всего на 2,6 % может показаться незначительным. Однако по сравнению с предыдущими эпизодами это значительная величина. В самом деле, лишь в малом числе предыдущих спадов сопоставимое или большее сокращение имело место во время или накануне рецессии.