К концу войны казалось, что централизованное экономическое планирование является веянием будущего. Этот вывод страстно поддерживали те, кто видел в нем зарю мира изобилия, распределяемого поровну. Этого не менее отчаянно боялись те, кто видел в этом поворот к тирании и нищете. До настоящего времени не сбылись ни надежды одних, ни страхи других.
Правительство сильно увеличилось. Однако вопреки многим опасениям это расширение не приняло форму детального централизованного планирования, сопровождаемого ростом национализации производства, финансов и торговли, чего многие из нас так боялись. Практика положила конец детализированному экономическому планированию, отчасти потому, что оно не смогло достичь провозглашенных целей, но также и потому, что оно противоречило свободе. Этот конфликт стал совершенно очевидным при попытке британского правительства контролировать распределение работников по рабочим местам. Недовольство общественности привело к отказу от этой попытки. Национализированные отрасли промышленности оказались настолько неэффективны и привели к таким огромным потерям в Великобритании, Швеции, Франции и США, что сегодня лишь немногие твердолобые марксисты считают желательной дальнейшую национализацию. Развеялась некогда широко разделявшаяся иллюзия того, что национализация ведет к росту эффективности производства. Отдельные акты национализации все еще имеют место, например, пассажирских железнодорожных перевозок, некоторых транспортных услуг в США, компании Leyland Motors в Великобритании, сталелитейной промышленности в Швеции. Но они осуществляются по совершенно другим причинам, например, потому, что потребители хотели бы сохранить услуги, субсидируемые государством, в то время как рыночные условия требуют их ликвидации, или потому, что рабочие убыточных отраслей боятся безработицы. Даже сторонники подобной национализации рассматривают ее как необходимое зло.
Провалы планирования и национализации не уменьшили давления в сторону увеличения правительства. Оно просто изменило направление. Сегодня экспансия правительства принимает форму программ благосостояния и регулирующей деятельности. Как сформулировал У. Аллен Уоллис по несколько другому поводу, социализм, который «потерпел интеллектуальное банкротство после того, как на протяжении столетия были один за другим опровергнуты его аргументы в пользу социализации средств производства, теперь стремится к социализации результатов производства»{18}.
В сфере социального обеспечения изменение курса привело к взрывному росту программ, особенно после того, как в 1964 году президент Линдон Джонсон объявил «войну бедности». Программы «нового курса» в сфере социального страхования, страхования по безработице и прямой защиты по мере своего расширения охватывали все новые и новые группы населения; выплаты возрастали. Были приняты государственные программы бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare), а также бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid); программы обеспечения продовольственными талонами и многие другие. Были расширены программы государственного жилищного строительства и обновления городов. В настоящее время функционируют сотни программ государственного обеспечения и перераспределения доходов. Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, созданное в 1953 году в целях консолидации разрозненных программ благосостояния, первоначально имело бюджет в 2 миллиардов долларов, или менее 5 % расходов на национальную оборону. Через 25 лет (в 1978 году) его бюджет составил 160 миллиардов долларов, что в 1,5 раза превышало совокупные расходы на содержание армии, военно-морских и военно-воздушных сил. Министерство имеет третий по величине бюджет в мире после государственных бюджетов США и СССР. Министерство контролирует огромную империю, проникающую во все уголки страны. В этой империи трудится более 1 % занятых в США — либо непосредственно в Министерстве, либо принимая участие в программах, осуществляемых под его эгидой правительствами штатов и местными администрациями. Все мы затронуты их деятельностью. (В конце 1979 года из этого Министерства выделилось Министерство образования.)
Вряд ли кто-нибудь может поставить под сомнение два внешне противоречивых феномена: широко распространенную неудовлетворенность результатами бурной деятельности в сфере социального обеспечения и неослабевающее давление в пользу дальнейшего расширения этой деятельности.
Цели всегда были благородными, а результаты разочаровывали. Расходы на социальное страхование стремительно возросли, а система при этом испытывает огромные финансовые затруднения. Программы государственного жилищного строительства и обновления городов скорее сократили, чем увеличили количество жилья, доступного неимущим. Списки нуждающихся в социальной помощи быстро увеличиваются, несмотря на рост занятости. Все согласны с тем, что программы социального обеспечения представляют собой адскую смесь, насквозь пронизанную мошенничеством и коррупцией. По мере того как государство оплачивает все возрастающую часть медицинских счетов, пациенты и врачи жалуются на быстрый рост цен и растущую обезличенность медицины. В сфере образования с ростом вмешательства государства снижается уровень обучения студентов.
Постоянные провалы программ, принятых с благими намерениями, отнюдь не случайны. Это — не просто следствие ошибок в их осуществлении. Неудачи глубоко укоренены в практике использования негодных средств для достижения благих целей.
Несмотря на провал этих программ, растет давление в пользу их расширения. Неудачи приписываются скупости Конгресса при выделении средств и сопровождаются громкими требованиями о расширении этих программ. Особые интересы людей, получающих выгоду от специальных программ, оказывают давление в сторону их расширения — и в первых рядах выступает мощная бюрократия, порожденная этими программами.
Привлекательной альтернативой существующей системе благосостояния выступает отрицательный подоходный налог. Идея отрицательного подоходного налога была широко поддержана людьми и группами различной политической ориентации. В том или ином виде идея отрицательного подоходного налога выдвигалась тремя президентами США, однако в обозримом будущем эта идея не представляется политически осуществимой.
Возникновение современного государства всеобщего благосостояния
Первым современным государством, в котором в довольно широких масштабах были введены меры по социальному обеспечению, ныне снискавшие популярность во многих странах, была Германская империя, возглавлявшаяся «железным канцлером» Отто фон Бисмарком. В начале 1880-х годов он внедрил всеохватную систему социального страхования, включавшую в себя страхование работников от несчастного случая, болезни и старости. Его мотивы представляли собой причудливую смесь патерналистского отношения к низшим классам и трезвой политики. Его меры были направлены на подрыв политической привлекательности нарождавшейся социал- демократии.
Может показаться парадоксальным, что автократическое и аристократическое по своей сути государство, каким являлась Германия перед Первой мировой войной, или, на сегодняшнем политическом жаргоне, правая диктатура, положило начало принятию социальных мер, более характерных для социалистов и левых. Но в этом нет парадокса, даже если отвлечься от политических мотивов Бисмарка. Сторонники как аристократизма, так и социализма разделяют веру в централизованное управление, т. е. управление, основанное на командах сверху, а не на добровольном сотрудничестве. Они расходятся лишь в вопросе о том, кто должен управлять государством: элита — по праву рождения или эксперты — избранные в соответствии с их достоинствами. И те и другие декларируют (искренне веря в это сами), что они стремятся обеспечить благосостояние «широким массам» и что они лучше, чем простые люди, знают, в чем состоит «общественный интерес» и как его достичь. И те и другие, таким образом, исповедуют философию патернализма. И все они, получив власть, в конечном счете под лозунгом «всеобщего благосостояния» продвигают интересы своего собственного класса.