Исторически более близким прообразом политики социального страхования, принятой в США в 30-х годах, были меры, осуществленные в Великобритании, начиная с Закона о пенсиях по старости (1908) и Национального закона о страховании (1911).
В соответствии с законом о пенсиях по старости, любому человеку старше 70 лет и с доходом ниже определенного минимума предоставлялась еженедельная пенсия, размер которой зависел от дохода получателя. Эти пенсии не были связаны с какими-либо взносами и, в определенном смысле, представляли собой простые пособия — продолжение закона о бедности, который в той или иной форме веками существовал в Великобритании. Однако, как указывает А. В. Дайси, существовало фундаментальное различие. Пенсия рассматривалась как право, и получение ее «не должно было лишать пенсионера права участвовать в выборах, какого-либо права или привилегии либо лишать его правоспособности», указывалось в законе. Это показывает, насколько далеко мы ушли от этого скромного начала, о котором А. В. Дайси через пять лет после введения в действие закона написал: «Без сомнения, благоразумный и благожелательный человек может спросить себя, выиграет ли Англия в целом, установив законом, что получение пособия по бедности в форме пенсии совместимо с сохранением права пенсионера участвовать в парламентских выборах»{19}. Нужен современный Диоген и с очень мощным фонарем, чтобы найти хоть кого-нибудь, кто имел бы право голосовать при условии, что получение правительственных пособий стало бы условием неправоспособности.
Национальный закон о страховании был направлен «на достижение двух целей: во-первых, любой человек в возрасте от 16 до 70 лет, работающий по найму в Великобритании, должен быть застрахован от болезни, или, иными словами, ему должны быть гарантированы средства для лечения болезни… Во-вторых, любой человек, занятый на определенных работах, установленных Законом, должен быть застрахован от безработицы, или, иными словами, ему должна быть гарантирована поддержка в периоды безработицы»{20}. В отличие от пенсий по старости система страхования строилась на основе взносов. Она финансировалась за счет взносов работодателей, работников и, отчасти, государства.
Этот закон представлял собой еще более радикальный отход от первоначальной практики, чем Закон о пенсиях по старости, как вследствие его страховой природы, так и случаев, от которых он страховал. А. В. Дайси писал:
В соответствии с Национальным страховым законом государство налагает на наемных работников новые и, возможно, весьма обременительные обязанности и, в то же время, наделяет новыми, очень широкими правами… До 1908 года вопрос о том, будет ли человек, будь он богатым или бедным, страховать свое здоровье, являлся вопросом, который оставался исключительно на его собственном усмотрении. Его поведение интересовало государство не больше, чем какого цвета пальто он будет носить. В перспективе Национальный страховой закон будет налагать на государство, а значит, и на налогоплательщиков, гораздо более тяжелое бремя, чем предполагают английские избиратели… Страхование от безработицы является, по сути дела, признанием государством его обязанности застраховать человека от ущерба, связанного с отсутствием работы… Национальный закон о страховании согласуется с доктриной социализма и едва ли совместим с либерализмом или даже радикализмом 1865 года{21}.
Эти ранние английские меры, так же как и бисмарковские, иллюстрируют сходство между аристократизмом и социализмом. В 1904 году Уинстон Черчилль перешел из партии тори, партии аристократов, в Либеральную партию. Будучи членом кабинета Ллойда Джорджа, он играл ведущую роль в подготовке законодательства по социальным реформам. Смена партийной принадлежности, которая оказалась временной, не потребовала смены принципов, как это было бы полвека назад, когда Либеральная партия являлась партией, приверженной свободе внешней торговли и государства laissez-faire. Социальное законодательство, которое разрабатывал Черчилль, хотя и различалось по масштабам и характеру, находилось в русле традиции патерналистского фабричного законодательства, принятого в XIX веке во многом под влиянием так называемых радикальных тори{22}, группы, образованной преимущественно аристократами, вдохновленными обязанностью заботиться об интересах трудящихся классов на основе их согласия и поддержки, а не принуждения.
Не будет преувеличением сказать, что своим нынешним обликом Великобритания больше обязана принципам тори XIX века, нежели идеям Карла Маркса и Фридриха Энгельса.
Другим источником, несомненно оказавшим влияние на «новый курс» Рузвельта, была книга М. Чайлдса «Швеция: средний путь», опубликованная в 1936 году. Швеция ввела обязательное пенсионное обеспечение по старости в 1915 году. Пенсии выплачивались всем гражданам старше 67 лет независимо от их финансового положения. Размеры пенсий зависели от взносов, которые люди вносили в систему. Эти взносы дополнялись финансированием из правительственных фондов.
В дополнение к пенсиям по старости и страхованию от безработицы Швеция развивала государственную собственность в промышленности, государственный жилой фонд и массовые потребительские кооперативы.
Последствия государства всеобщего благосостояния
Англия и Швеция, долгое время служившие примером процветающих государств всеобщего благосостояния, стали испытывать всевозрастающие трудности. В обеих странах росла неудовлетворенность.
Англия встречала все большие трудности при финансировании растущих правительственных расходов. Рост налогов стал одним из основных источников недовольства. Это недовольство многократно возрастало под воздействием инфляции, как это будет показано в главе 9. Национальная служба здравоохранения, некогда бывшая самым крупным бриллиантом в короне государства всеобщего благосостояния и все еще признаваемая широкой английской общественностью величайшим достижением лейбористского правительства, вступила в полосу растущих затруднений, измученная забастовками, ростом затрат и растущими очередями пациентов. Все больше и больше людей обращались за помощью к частным врачам, частным страховым компаниям и домам отдыха. Частный сектор, хотя и оставался сравнительно небольшим сектором индустрии здравоохранения, быстро развивался.
Безработица в Англии выросла вместе с инфляцией. Правительство было вынуждено отказаться от своей приверженности полной занятости. Такие базовые показатели, как производительность и реальные доходы, в лучшем случае остаются на прежнем уровне, что ведет ко все большему отставанию Англии от континентальных соседей. Неудовлетворенность драматическим образом выплеснулась наружу в форме внушительной победы тори на выборах в 1979 году, завоеванной благодаря обещанию Маргарет Тэтчер коренным образом изменить курс правительства.
В Швеции до поры до времени дела обстояли гораздо лучше, чем в Англии. Стране не пришлось нести на себе бремя двух мировых войн, и она пожинала экономические плоды своего нейтралитета. Тем не менее в последние годы она стала испытывать те же трудности, что и Англия: высокая инфляция и высокая безработица, недовольство повышением налогов, приведшее к эмиграции многих наиболее талантливых людей, неудовлетворенность социальными программами. И здесь точно так же избиратели выразили свое отношение к государству всеобщего благосостояния в кабинах для голосования. В 1976 году избиратели покончили с сорокалетним правлением Социал-демократической партии и привели к власти коалицию других партий, хотя это и не привело к коренному изменению политики правительства.
Город Нью-Йорк является наиболее ярким примером попыток творить добро с помощью правительственных программ. НьюЙорк является городской общиной, наиболее сильно ориентированной на благосостояние. Расходы городской администрации в расчете на душу населения здесь больше, чем в любом другом городе США, например, вдвое больше, чем в Чикаго. Философия, которой руководствовался город, нашла свое выражение в бюджетном послании мэра Роберта Вагнера в 1965 году: «Я не допущу, чтобы наши фискальные проблемы лимитировали наши обязательства по удовлетворению насущных потребностей жителей города»{23}. Вагнер и его преемники пришли к очень широкому толкованию «насущных потребностей». Но дополнительные деньги, дополнительные программы и дополнительные налоги не помогли. Они привели к финансовой катастрофе, при этом «насущные потребности людей» даже в узком смысле не были удовлетворены, не говоря уж о толковании их Вагнером. Банкротство было предотвращено только благодаря помощи федерального правительства и штата НьюЙорк. В обмен на это город Нью-Йорк отказался от самостоятельности и превратился в подопечного, строго контролируемого штатом Нью-Йорк и федеральным правительством.