Дополнительно и сверх 130 миллиардов долларов, расходуемых ежегодно по линии социального страхования, расходы на программы социального обеспечения составляют примерно 90 миллиардов долларов, что в 10 раз больше, чем в 1960 году. Ясно, что это перебор. Так называемая черта бедности, как установлено переписью населения, составляла в 1970 году почти 7000 долларов для семьи из четырех человек в несельскохозяйственном секторе, и, таким образом, примерно 25 миллионов лиц были отнесены к членам семей, живущих за чертой бедности. Эта оценка сильно завышена, поскольку в основу классификации семей был положен только денежный доход, при этом полностью игнорировался любой вид натурального дохода, приносимого собственностью на дома, садовые участки, натуральными выплатами в виде продовольственных талонов и льготами, получаемыми от государственных программ бесплатной или льготной медицинской помощи, государственным жильем. Ряд проведенных исследований показывает, что если будут учтены эти и тому подобные натуральные доходы, то число семей, которые, согласно переписи, проживают за чертой бедности, может сократиться наполовину или на три четверти{31}. Но даже и без такой корректировки из данных переписи вытекает, что расходы на программы благосостояния составляли около 3500 долларов на человека, жившего за чертой бедности, или примерно 14 000 долларов на семью из 4 человек, что вдвое превышало уровень бедности. Если бы все эти фонды расходовались на «бедных», то не должно было бы остаться ни одного бедного, они все должны были перейти в категорию хорошо обеспеченных.
Очевидно, эти деньги не идут непосредственно бедным. Часть из них съедается административными расходами, обеспечивая приличный уровень оплаты труда огромному бюрократическому аппарату. Другая часть достается людям, которых даже с очень большой натяжкой нельзя отнести к бедным. Это, например, студенты колледжей, получающие продовольственные талоны и другие формы материальной помощи, хорошо обеспеченные семьи, получающие жилищные субсидии, и т. п. Некоторая часть достается мошенникам от социального обеспечения.
В отличие от клиентов программы социального страхования средний доход людей, получающих крупные субсидии, возможно ниже, чем средний доход тех, кто платит налоги для их поддержки, хотя это и нельзя утверждать с уверенностью. Как писал Мартин Андерсон,
возможно, наши программы социального обеспечения недостаточно эффективны, размеры мошенничества могут быть очень велики, менеджмент может быть ужасным, программы могут частично перекрывать друг друга, изобиловать несправедливостями и убивать желание получателей работать. Но если мы отступим на шаг и оценим обширный набор социальных программ только по двум критериям — полнота охвата тех, кто действительно нуждается в помощи, и адекватность размера получаемой ими помощи — картина драматически изменится. Если судить по этим стандартам, наша система социального обеспечения исключительно успешна{32}.
Жилищные субсидии
Начав с малого в годы «нового курса», правительственные программы обеспечения жильем быстро разрослись. Министерство жилищного строительства и городского развития было создано в 1965 году. Теперь численность его сотрудников составляет 20 тысяч человек, и они расходуют более 10 миллиардов долларов в год. Федеральные жилищные программы дополняются программами штатов и городов, например, штата Нью-Йорк и города Нью-Йорк. Программы начинались с государственного строительства домов для малообеспеченных семей. После войны появились программы реконструкции городских зданий, не соответствующих стандартам, и во многих регионах предоставление государственного жилья стало распространяться на семьи со средним уровнем доходов. Позднее была введена «доплата к арендной плате» — правительственное субсидирование аренды жилья в частном секторе.
С точки зрения первоначальной цели эти программы с самого начала были обречены на неудачу. В конечном счете было снесено больше домов, чем построено. Семьи, получившие в пользование апартаменты с субсидированной квартирной платой, процветали. Хуже всего пришлось семьям, вынужденным переехать в дома с худшими условиями, потому что их дома были снесены. В последние годы обеспеченность жильем улучшилась как с качественной, так и с количественной точки зрения, по сравнению с тем временем, когда были запущены жилищные программы, но это произошло благодаря частному предпринимательству, а не правительственному субсидированию.
Дома государственного жилого фонда нередко превращаются в трущобы и очаги преступности, особенно молодежной. Самым ярким примером является проект государственного жилого фонда в Сан-Луисе «Прутт-Иго» (Pruitt-Igoe), представляющий собой огромный жилой комплекс площадью в 53 акра, получивший приз за архитектурный дизайн. Он деградировал до такой степени, что часть его пришлось взорвать. В то время было занято только 600 из 2000 квартир, и он выглядел как городской театр военных действий.
В 1968 году мы посетили район Уатс в Лос-Анджелесе. В поездке нас сопровождал человек, отвечавший за хорошо отлаженный проект самопомощи, финансировавшийся профсоюзом. Когда мы отметили привлекательность некоторых жилых домов в районе, он бросил сердито: «Худшее, что могло произойти с Уатсом, — это государственное жилищное строительство. — Он продолжил: — Как можно ожидать, что молодежь приобретет хорошие задатки и ценности, если она живет в районе, целиком заселенном распавшимися семьями, и почти все живут на пособие?» Он также отметил негативное воздействие государственного жилищного строительства на подростковую преступность и на близлежащие школы, которые были переполнены детьми из распавшихся семей.
Недавно мы встретили аналогичную оценку государственного строительства, данную руководителем жилищного проекта «свит-эквити» в Южном Бронксе, штат Нью-Йорк, в рамках которого квартиросъемщики получают скидку на квартплату за работу по поддержанию дома в порядке. Район выглядит как город, подвергшийся бомбардировке, где многие здания опустели в результате контроля над квартплатой, а другие были разрушены в результате бунтов. Группа «свит-эквити» была создана для восстановления собственными силами района с пустующими зданиями и превращения их в жилье, которое она впоследствии сможет занять. Сначала она получала помощь извне только в форме нескольких частных грантов. Позднее она также получила небольшую финансовую поддержку от правительства.
Когда мы спросили нашего собеседника, почему его группа выбрала такой трудный путь вместо того, чтобы просто поселиться в государственных домах, он сказал то же, что мы уже слышали в Лос-Анджелесе. Добавив только, что строительство и владение своими собственными домами придаст участникам проекта чувство гордости за свои дома, которое заставит их содержать дома в порядке.
Частью правительственной поддержки, полученной группой «свит-эквити», было выделение людей, занятых на общественных работах. Эти люди, получающие зарплату от правительства в соответствии с Законом о всеобщей занятости и профессиональной подготовке, направляются для участия в различных общественных проектах, чтобы получить подготовку, которая могла бы им пригодиться для получения работы в частном секторе. Когда мы спросили нашего респондента, что он предпочел бы: услуги этих людей или деньги, которые правительство затрачивало на них, он без колебаний ответил, что предпочел бы деньги. Чувство уверенности в своих силах, независимость и энергия, продемонстрированная участниками этого проекта, являла собой вдохновляющее зрелище по контрасту с чувством бесплодности и тоски, столь очевидной у участников жилищных проектов.