Необходимо отметить, что еще на стадии подготовки такого основополагающего документа, как «Положение о полевом управлении войск в военное время», утвержденного в июле 1914 года, проявилась общая недооценка его разработчиками всей сложности проблемы формирования единого руководящего военно-политического центра. В данном Положении проводилась идея расчленения России на две «отдельные части» (фронт и тыл), что усугубляло традиционную обособленность военного управления от общеимперского, создавало серьезнейшие трудности в функционировании государственного аппарата в воюющей стране.
К тому же в документе закладывалось организационное противоречие, дезорганизующее управление армией, — наличие с началом войны двух независимых друг от друга центров: на театре военных действий — Верховный главнокомандующий и его штаб, а в тыловых районах — военное министерство с входящим в его штат Главным управлением генерального штаба (ГУГШ). Авторы Положения справедливо полагали, что Верховным главнокомандующим (ВГК) автоматически становится сам император, который будет лично координировать действия военных и гражданских властей. Однако до августа 1915 года возглавлял действующую армию великий князь Николай Николаевич, не имевший реальных рычагов воздействия на военное министерство, а тем более на Совет министров в целом.
Все, о чем говорилось выше, непосредственно повлияло на организационное строительство органов военной контрразведки и сузило задачу последней до борьбы с «чистым» шпионажем.
Насущный вопрос об увеличении числа КРО либо создании подчиненных им органов в стратегически важных пунктах страны не был продуман и спланирован заранее, поскольку воевать рассчитывали лишь в западных районах страны и на территории противников России.
Что касается органов контрразведки в действующей армии, то процесс их создания и становления растянулся на несколько первых месяцев войны. Иного и быть не могло, поскольку реальных и детально разработанных мобилизационных планов по линии КРО не существовало.
Еще в начале 1913 года штабы Варшавского, Виленского и Киевского военных округов по заданию Главного управления генерального штаба подготовили свои предложения по созданию новых КРО на случай войны.
Поскольку в мирное время в вооруженных силах России не было армий, а с началом мобилизации они создавались, то было признано целесообразным именно при их штабах и разворачивать КРО. Однако указанные предложения являлись мало реальными. Так, например, штаб Киевского военного округа намечал передать весь личный состав своего КРО на укомплектование соответствующего подразделения штаба 3-й армии, причем в штате данного органа предполагалось иметь 54 человека, хотя в самом окружном КРО штат состоял всего из 19 сотрудников. Взамен убывающих кадров новое КРО штаба округа, вошедшего в зону театра военных действий, должен был комплектовать офицер Киевского районного охранного отделения, о выделении которого еще предстояло ходатайствовать через МВД. Штат указанного КРО определялся в 37 человек, еще 34 необходимо было найти для КРО штаба Южной группы 3-й армии. Источник столь значительного пополнения кадров не указывался, конкретных соглашений с МВД не имелось.
Штабы Виленского и Варшавского округа поступили более дальновидно и рекомендовали ГУГШ еще до приказа о мобилизационном развертывании увеличить штат существовавших КРО либо прикомандировать к ним необходимое число сотрудников для изучения обстановки на территории предстоящих действий. Эта мера позволила бы создать ядро новых контрразведывательных аппаратов — армейского и окружного звена. Однако указанные предложения остались на бумаге и никакого влияния на процесс организационного строительства контрразведки не оказали. Многое пришлось делать на пустом месте, что самым непосредственным образом было связано с началом войны.
Относительно готовыми продолжать работу оказались лишь те армейские КРО, руководство и костяк которых составили офицеры и чиновники окружных контрразведывательных отделений. Они хорошо знали местную обстановку, имели налаженные контакты с командованием, оперативными и разведывательными подразделениями штабов, обладали опытом борьбы со шпионажем, взаимодействия с жандармскими управлениями и аппаратами политической полиции.
В циркулярном письме генерал-квартирмейстера штаба Верховного главнокомандующего Ю. Н. Данилова, разосланном фронтовому и армейскому командованию 15 февраля 1915 года, отмечалось, что формирование контрразведывательных отделений в войсковых объединениях на фронтах и их функционирование в первые месяцы войны не носило планомерный характер.
Отдельные историки, совершенно справедливо указывая на отсутствие разработанной на случай войны правовой базы для организационного развертывания и практической работы фронтовых и армейских КРО, приходят к выводу о преступном бездействии высшего командования. С такой постановкой вопроса можно согласиться, однако сводить все дело лишь к отсутствию необходимых нормативных документов было бы упрощением. По нашему мнению, речь должна идти не только и даже не столько о медлительности властей, сколько о том, как понимали в военном ведомстве роль и место контрразведки в масштабной современной войне, какие направления разведывательно-подрывной деятельности противника прогнозировались.
По взглядам тех, кто вырабатывал стратегию русской армии, война предполагалась достаточно маневренной и скоротечной. Разгром противника мыслился в ходе ряда крупных сражений уже в 1914 году. Поэтому роль контрразведки сводилась в основном к защите секретных планов мобилизации накануне войны, стратегических и тактических замыслов проведения боевых действий и сведений о новых образцах военной техники. Проблема обеспечения государственной безопасности в войсках вообще не ставилась в расчете на чувство патриотизма солдат и офицеров, их высокий морально-боевой дух в условиях ведения наступательных операций.
Естественно, никто не учитывал возможное массовое дезертирство, пацифистскую, националистическую и революционную пропаганду в войсках со стороны как противника, так и антиправительственных сил внутри страны.
Отношение к контрразведке командования действующих армий и фронтов, а также в Главном управлении генштаба наглядно проявлялось в статусе КРО в штабной иерархии, нежелании легализовать их существование, вывести из подчинения разведывательному отделению и предоставить возможность прямого доклада начальнику штаба того или иного войскового объединения.
Руководители КРО в абсолютном большинстве до прикомандирования к штабам являлись офицерами Отдельного корпуса жандармов и проходили службу на должностях не выше помощников руководителей Губернского жандармского управления (ГЖУ). Они продолжали оставаться в списках отдельного корпуса жандармов. Данное обстоятельство не позволяло военным непосредственно представлять их к назначению на вышестоящие должности, награждать за отличие в оперативной работе и боевые подвиги. Требовалась длительная процедура согласования со штабом ОКЖ. Только в конце июня 1915 года состоялось совместное решение командира ОКЖ и начальника штаба Верховного главнокомандующего о распространении на вышеуказанную категорию лиц некоторых привилегий строевых и штабных офицеров. Звание полковник было предельным для начальников КРО в Главном управлении генерального штаба и Ставке, остальные руководители контрразведывательных органов могли дослужиться лишь до подполковника, что соответствовало званию по должности командира батальона.
В начале войны руководители основных подразделений Главного управления генштаба для обеспечения преемственности в работе были назначены на высокие должности в штабе Верховного главнокомандующего. Однако вместо того чтобы укрепить службу разведки и контрразведки Ставки, многолетний начальник этих подразделений Генштаба генерал-майор Николай Августович Монкевиц, с которым Владимиру Орлову придется не раз сталкиваться, был откомандирован в действующую армию в качестве начальника штаба корпуса и больше в течение войны к работе по линии разведки и контрразведки не привлекался.