Право объявления местности на положении усиленной охраны принадлежало министру внутренних дел, а в губерниях — генерал-губернатору. Положение чрезвычайной охраны вводилось решением Комитета министров, утвержденным царем.
Через год после введения положения усиленной охраны и полугода после введения чрезвычайной охраны Комитет министров, по представлению министра внутренних дел, по необходимости мог продлить срок действия чрезвычайных мер. Состояние усиленной охраны вводилось при нарушении общественного спокойствия в определенном районе преступными посягательствами на существующий государственный строй или безопасность частных лиц и их имущества в случае, если применение действующих законов окажется недостаточным. Чрезвычайная охрана применялась, когда население вводилось в «тревожное состояние», вызывающее необходимость принятия исключительных мер.
Нетрудно видеть, насколько расплывчато закон формулировал введение исключительного положения и его форм, и тем самым предоставлял властям широкий простор для его толкования. В результате чрезвычайным мерам был придан несвойственный им характер постоянного орудия управления, что имело пагубные последствия, т. к. утрачивалось представление о правомерности.
В разделе «Положение» «Правила для местностей, не объявленных в исключительном положении» речь шла, по сути, об усилении режима. Местные полицейские и жандармские власти могли подозреваемых лиц подвергать аресту сроком до семи суток и производить у них обыски и выемки. Губернаторам и градоначальникам предоставлялось право утверждать и увольнять должностных лиц, служивших в земских, городских и судебных учреждениях. Дела о государственных преступлениях по согласованию с министрами внутренних дел и юстиции передавались на рассмотрение военного суда.
Бывший министр внутренних дел Д. А. Толстой в 1888 г. отмечал, что полномочия «Положения об охране» понимались столь широко, что должностные лица приостанавливали действие постоянных законов и использовали чрезвычайные, зачастую не связанные с их прямым назначением[186]. Сенатор Кузьминский в докладе о ревизии Бакинской губернии отмечал легкомысленное отношение к чрезвычайным полномочиям администрации, которая без видимых оснований лишала граждан свободы на сравнительно продолжительное время[187].
Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в период действия положения усиленной охраны предоставлялось право издания обязательных постановлений по предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности. Они обладали правом запрещать народные, общественные и частные собрания и закрывать торговые и промышленные заведения, воспрещать отдельным личностям пребывать в районе усиленной охраны. Нарушая принцип независимости суда, министр и генерал-губернаторы имели право требовать от прокурора предоставления для просмотра «каждого отдельного следственного производства и дознания», не представленных в суд.
Соблюдая внешне законность, власти прикрывались ею для осуществления репрессий, подменяя судебную расправу административной. С каждым годом число административно-поднадзорных росло, что явно свидетельствует о кризисе политического режима, уже неспособного к обычным мерам и прибегающего к чрезвычайным.
При введении положения чрезвычайной охраны все правила, действующие при усиленной охране, сохранялись, и дополнялись более жесткими, а местные органы наделялись рядом полномочий. Генерал-губернатор или специально назначенный «главноначальствующий» могли учреждать для содействия полиции «особые военно-полицейские команды», отстранять от должности чиновников, налагать секвестр на недвижимое и арестовывать движимое имущество и т. д.
«Положение об охране» расширяло административные права полиции и возрождало многие положения Временных правил 1 сентября 1878 г. В условиях действия «Положения усиленной охраны» местным начальникам полиции, начальникам ГЖУ и их помощникам на основании ст. 21 «Положения об охране» предоставлялась возможность производить задержания при наличии «основательных подозрений» в совершении государственных преступлений, прикосновении к ним или в принадлежности к противозаконным сообществам. Им разрешалось производить обыски в любое время суток и во всех помещениях, фабриках, заводах и т. п.[188]