Об этих последствиях, кстати, заранее предупреждали некоторые из наиболее проницательных британских политологов. В опубликованной в 1984 г. и переизданной в 1985 г. книге "Британский премьер-министр" ее редактор и один из основных авторов Антоний Кинг, в частности, писал: "По мере того как пребывание на Даунинг-стрит, 10 продолжается, возрастает опасность того, что она (Тэтчер) может в будущем попасть в ловушку преувеличения собственного политического веса... Как отмечал много времени тому назад Макиавелли, страх является самым эффективным из всех политических средств, но только до тех пор, пока он может поддерживаться. Если же по каким-то причинам люди перестают бояться, они одновременно перестают быть послушными и, более того, становятся способными проявить жестокость по отношению к тому, кто однажды наводил на них страх"[210].
В свете случившегося позднее последние слова звучат особенно пророчески, однако в период, о котором здесь идет речь, до исполнения этого пророчества было еще очень далеко. Тэтчер только осваивала механизм власти, и один из важнейших государственных институтов, который ей также предстояло взять под свой контроль, был постоянный чиновничий аппарат, официальным главой которого она как премьер становилась.
Роль и место "гражданской службы" (как обычно именуется в Британии этот аппарат) определяется прежде всего тем, что она осуществляет функции предварительной проработки и реализации основных управленческих решений. С одной стороны, она как бы выдает "черновые" проекты этих решений, а с другой - обеспечивает их выполнение уж после того, как они прошли окончательную доводку и апробацию в вышестоящих институтах исполнительной и законодательной власти. Иначе говоря, она выполняет важнейшую часть обеих составляющих управленческого процесса, который без ее участия вообще не мог бы состояться.
Несмотря на лежащую в основе всей деятельности гражданской службы доктрину политической нейтральности, эта деятельность отнюдь не носит чисто технического или вспомогательного характера. Нейтральность эта понимается и по возможности соблюдается лишь в плане дистанцирования от партийно-политических пристрастий и партийно-политической борьбы с тем, чтобы постоянный госаппарат был готов к конструктивному сотрудничеству с правительством любой партийной окраски[211]. Учитывая же выполняемые этим аппаратом функции политического управления, его роль как политического института очевидна. Помимо масштаба и характера выполняемых функций она вытекает также из тех политических пристрастий, которые в нем неизбежно проявляются как в силу определенной корпоративной общности государственной бюрократии, имеющей собственные интересы, так и в силу доминирующих в его среде общественно-политических взглядов и концепций.
Как и в любой другой стране, и, может быть, даже больше чем где-либо, административно-бюрократический аппарат в Великобратинии строго иерархизирован. Вплоть до конца 60-х годов он был разбит на многие десятки достаточно изолированных друг от друга "классов", высшим из которых являлся "административный" класс, насчитывавший около 3-4 тыс. человек. Общая же численность государственных служащих в послевоенный период составляла (включая служащих местного управления) 500-600 тыс. человек. По рекомендации комиссии Фултона, созданной в 1966 г. тогдашним лейбористским правительством Вильсона классы были упразднены, сохранилось деление на укрупненные категории. Растворения элиты в основной массе госслужащих не произошло и "высшая гражданская служба", как стал именоваться несколько расширившийся административный класс, начала насчитывать примерно 6 тыс. человек.
Наиболее влиятельная группа "гражданской службы" - это постоянные секретари министерств и их заместители, возглавляющие весь административно-бюрократический аппарат и выполняющие функции "передаточного звена" от этого аппарата к соответствующим министрам. Влияние этих людей, аккумулирующих немалый политический вес госаппарата и связанных с мощными группами интересов, настолько велико, что многие исследователи приравнивают его (а иногда и ставят выше) влиянию правительства и кабинета министров. Как писал, например, Иван Майский, много лет проведший в качестве посла СССР в Великобритании и проявлявший глубокий интерес к политической жизни этой страны, "хотя де-юре Великобританией правит парламент и выдвигаемый из его среды кабинет министров, де-факто эту задачу выполняет высшая бюрократия..." Помимо своих собственных наблюдений Майский ссылается на мнение одного из основателей Фабианского общества Беатрису Вебб, также считавшую, что "действительно управляет Англией и Империей высшая бюрократия"[212]. Сторонников подобной точки зрения немало и среди современных британских политиков и обществоведов[213].
210
King A. Margaret Thatcher: The Stile of a Prime Minister // The British Prime Minister. P. 135-136.
211
Хотя государственным служащим не возбраняется быть членом той или иной партии, они могут принимать лишь ограниченное участие в партийно-политической деятельности. Во-первых, такая деятельность разрешается только в неслужебное время и она не может вестись по месту службы. Во-вторых, государственные служащие, включая военных, полицейских, не могут выдвинуть свою кандидатуру даже в самый низший представительный орган власти, не подавая одновременно в отставку со своего поста. Не могут они быть и партийными функционерами. Обычно их участие в партийно-политической жизни ограничивается участием в выборах и, если они состоят в партии, уплатой членских взносов.