Представляется, однако, что ближе к истине те из них, которые не противопоставляют представительные органы власти (каковыми по существу являются не только парламент, но и кабинет министров) и постоянный госаппарат, а считают их взаимодополняющими друг друга. Причем не столько в том смысле, что одни дают указания, а другие их выполняют, сколько в смысле их взаимного политического влияния друг на друга.
В основе власти, которой располагает госаппарат и его верхушка, не только огромный опыт управленческой и законотворческой деятельности, но и прекрасное знание социальной и политической обстановки в стране, уже упоминавшиеся тесные связи и контакты с миром бизнеса, профсоюзами, экологистами, другими общественно-политическими силами. При каждом министерстве в Великобритании, как, впрочем, и в других странах Запада, существуют исчисляемые иногда десятками комитеты, в которых регулярно вместе с чиновниками и независимыми экспертами заседают представители различных групп и объединений по интересам[214]. Осуществляя консультативные функции по тем или иным направлениям деятельности министерств, они вырабатывают рекомендации, учитывающие не только назревшие общественные потребности, но и расстановку социально-политических сил в стране. В деликатной сфере отношений министра, особенно начинающего, с постоянным аппаратом министерства и его главой каждая сторона располагает своими позициями силы и своими "эшелонами поддержки", и, как свидетельствует накопленный за многие годы опыт, верх далеко не всегда одерживает министр. То же самое можно сказать и об отношениях правительства и государственной службы в целом, которые складываются далеко не просто. Именно постоянный госаппарат, как уже отмечалось, непосредственно подготавливает законопроекты и другие государственные акты и решения. И хотя в принципе он должен при их разработке руководствоваться общими политическими установками правительства, не менее важным для него является учет других факторов, о которых шла речь выше и которые имеют для него самое первостепенное значение.
По общему мнению исследователей британской системы власти, политическая роль госаппарата обычно сводится к тому, что он выступает как сдерживающая, "выравнивающая" сила. Лейбористам он не дает отклоняться чересчур влево, в направлении излишней уравнительности, а консерваторов удерживает от чрезмерного "правого склонения", особенно в вопросах социально-экономической политики. В целом его "философия", как она сложилась в течение ряда довоенных и особенно послевоенных десятилетий, вполне укладывалась в рамки той умеренно-реформистской политики, которую проводили и консервативные, и лейбористские правительства. И это вполне устраивало и тех и других.
Из всего, что мы уже знаем о Тэтчер и ее единомышленниках, такой подход вступал в серьезные противоречия с их философией, и потому одной из задач, вставшей перед новым премьер-министром, была далеко идущая переориентация госаппарата в угодном ей направлении.
Хотя премьер-министр является "политическим шефом" министерства государственной службы (Civil Service Department), повседневное практическое руководство этим органом, ведающим прежде всего кадровыми перемещениями, структурной реорганизацией и вопросами финансирования госаппарата, осуществляется назначаемым им министром по делам гражданской службы, являющимся одновременно членом кабинета. Двойное подчинение государственных служащих, и, в частности, тот факт, что министр не имеет права назначать и смещать служащих собственного министерства, ставит последних, и особенно их высший эшелон, в особое положение по отношению к соответствующим министрам, позволяя верхушке постоянного аппарата действовать как своего рода полунезависимый клан, имеющий собственные приоритеты.
214
Согласно официальным данным, количество таких органов, именуемых как "квазиправи-тельственные", только за 1950-1975 гг. увеличилось в 3 раза и составило в середине 70-хгодов почти две с половиной сотни (Public Administration. 1979. Automn. P. 315). Подробно оконсультативных комитетах см.: Современный капитализм: политические отношения Иинституты власти. М., 1984. С. 178-200.