Указанные выше принципиальные границы судейского вмешательства в толкование статутов иллюстрируют роль законодательства в современной Великобритании и статус парламента как обладателя суверенной и неограниченной законодательной власти[70]. Доктрина законодательного верховенства парламента распространяется только на акт парламента, и не может быть применена к решениям или высказываниям министров или делегированному законодательству[71]. Так, по определению некоторых ученых, то, что решил парламент, можно найти только в законах, но не в высказываниях членов парламента, даже если это сам премьер-министр[72].
К делегированному законодательству относится комплекс норм, приказов, предписаний, подзаконных актов подчиненных органов, которым парламент делегирует специальные полномочия по изданию этих актов. Преимущество делегированного законодательства состоит в том, что оно дает возможность быстро принимать и изменять постановления, как правило, без необходимости представлять их на утверждение парламента. Делегированное законодательство действительно только тогда, когда оно находится в рамках предоставленных парламентом полномочий (intra vires). Если же акт делегированного законодательства выходит за пределы полномочий, то он считается недействительным (ultra vires)[73].
Понятие статутного законодательства уже в середине XX в. объединяет как статуты, так и делегированное законодательство, хотя на заре развития правовая доктрина стран «общего права» исходила из того, что исполнительные органы не имеют нормотворческих полномочий[74]. В целях дифференциации акты делегированного законодательства называют «законодательными инструментами» или «актами, издаваемыми на основании статута» (statutory instruments). Акт «О законодательных инструментах» 1946 г., по мнению А. Дайси, максимально формализовал определение делегированного законодательства, избрав в качестве критерия круг лиц[75]. Указанный закон ввел в обращение самостоятельный термин «законодательный инструмент», под которым понимается любой акт, изданный на основе осуществления предусмотренных статутом полномочий, предоставляемых Ее Величеству, которые она реализует путем издания указа в Совете, или министру Короны, которые он реализует путем издания акта на основе статута, а также любые другие акты, подпадающие под определение «правила, издаваемого на основании статута»[76]. Акт «О законодательных инструментах» закрепил установившуюся традицию, согласно которой, при предоставлении законодательных полномочий исполнительному органу парламент вправе определить, что проект акта делегированного законодательства должен до его принятия быть одобрен парламентом. В английском праве отмечается тенденция передачи вопросов, ранее регулируемых частным законом, в ведение делегированного законодательства. Вместо принятия частного акта парламент уполномочивает министра издать соответствующий процедурный приказ (provisional procedural order). Так, например, Акт «О детях и подростках» 1969 г. имеет указание на возраст, с которого наступает уголовная ответственность, но полномочие по введению данного положения в действие было передано в рамках делегированного полномочия государственному секретарю[77]. Подобная практика была закреплена в Акте «О специальных юридических приказах» 1945 г.[78]. Ст. 11 Акта «Об интерпретации» 1978 г. определено, что делегированный акт рассматривается в качестве продолжения акта, на основании которого он был издан. Указанное правило также должно относиться к использованным в нем терминам, которые, наравне с самим делегированным актом, должны толковаться по правилам, им установленным.
74
Богдановская И.Ю. Делегированное законодательство в странах «общего права»: сравнительно-правовые аспекты // Право и политика. 2006. № 10. С. 61.
77
См.: Уголовное право буржуазных стран. Общая часть: Сборник законодательных актов. М.,1990. С. 9.