Екатерина не вдруг подписала проект. Она прежде сама сделала замечания на некоторые выражения. Так, против выражения во введении: «И не может ли сие злоключительное положение быть уподоблено тем варварским временам» – она заметила: «Правда, что жалеть было о том должно, но неправда то, чтоб мы потому были хуже татар и калмыков, а хотя б и были таковы, то и при том кажется мне, что употребление столь сильных слов неприлично нашей собственной славе, да и персональным интересам нашим противно такое на всю нацию и на самих предков наших указующее поношение». В проекте статские секретари были названы министрами; Екатерина заметила: «Слово министры не можно ль переименовать русским языком и точную дать силу?» Екатерина не заметила или не хотела заметить еще странности: во введении находилась жалоба, что все беспорядки происходили оттого, что действовала более сила персон, нежели власть мест государственных, и дело дошло до того, что при возведении на престол Анны Иоанновны даже потрясена была самодержавная власть; но все знали, что в это время Россия управлялась Верховным тайным советом. Слово «министр» не сумели перевести по-русски и дать ему точную силу и просто выпустили, равно как и выражение «варварские времена». Проект переписали; Екатерина и тут переменила: вместо шести членов Совета написала: «До осьми». Написаны уже были имена членов: граф Бестужев, гетман Разумовский, канцлер граф Воронцов, князь Яков Шаховской, Панин, граф Захар Чернышев, князь Мих. Волконский, граф Григорий Орлов. Статскими секретарями назначались: Панин – внутреннего департамента, Воронцов – чужестранного, Чернышев – военного. Наконец 28 декабря Екатерина подписала манифест, и все же он не был обнародован, Императорский совет не был учрежден; в важных случаях, как увидим, по-прежнему созывался совет или конференция из лиц по назначению императрицы. Екатерина поступила и тут с тою робостью, нерешительностью, внимательностью ко всем мнениям, что порицают в ней министры иностранные в это время – иностранные министры, смотревшие и на поведение Екатерины теми же полузакрытыми глазами, какими смотрели прежде на поведение Елисаветы, упрекая ее в медленности и нерадении. Екатерина не послушалась Панина, собрала мнения; некоторые ограничились замечаниями второстепенными, один советовал восстановить прежнее название – Верховный тайный совет. Но конечно, любопытнее других для Екатерины были замечания, сделанные генерал-фельдцейхмейстером Вильбуа. «Я не знаю, – писал Вильбуа, – кто составитель проекта; но мне кажется, как будто он под видом защиты монархии тонким образом склоняется более к аристократическому правлению. Обязательный и государственным законом установленный Императорский совет и влиятельные его члены могут с течением времени подняться до значения соправителей. Императрица по своей мудрости отстранит все то, из чего впоследствии могут произойти вредные следствия. Ее разум и дух не нуждаются ни в каком особенном Совете, только здравие ее требует облегчения от невыносимой тяжести необработанных и восходящих к ней дел. Но для этого нужно только разделение ее частного Кабинета на департаменты с статс-секретарем для каждого. Также необходимо и разделение Сената на департаменты. Императорский совет слишком приблизит подданного к государю, и у подданного может явиться желание поделить власть с государем».
Мы видели, что французский посланник Бретейль, приписывая Екатерине слабость и нерешительность в делах внутренних, жалуется на ее гордый и высокомерный тон в делах внешних и объясняет это, во-первых, тем, что здесь не было личной опасности, а во-вторых, тем, что таким тоном в отношении к иностранным державам Екатерина хотела понравиться своим подданным. Мы не станем отвергать последнего объяснения, но заметим, что положение России благодаря деятельности Елисаветы в Семилетнюю войну было очень выгодно. Все державы выходили из этой войны с крайним истощением, Россия чувствовала его меньше всех, и значение, приобретенное ею в Семилетнюю войну, было таково, что ее движение в ту или другую сторону решало судьбу главных воюющих держав. Елисавета довела Фридриха II до края погибели, Петр III спас его; теперь от Екатерины зависело или снова повергнуть его в отчаянное положение, или спасти; все затруднение состояло в выборе.