Из губернаторов особенною деятельностию по-прежнему отличался новгородский Сиверс. 19 января в присутствии императрицы читали в Сенате донесение Сиверса об объезде им губернии. Губернатор доносил, между прочим, о соединении каналом реки Ковжи с Вытегрою и чрез них Белого моря с Онежским озером; решено: для снятия этих мест и положения на план ассигновать губернатору 500 рублей; утверждено его предложение о съемке на план Архангельской дороги и проведении ее прямыми линиями, отчего много сократится настоящая дорога от Петербурга до Архангельска. Сиверс предлагал учредить в Вольном экономическом обществе премию примерно в 1000 рублей для выдачи тому, кто первый из Новгородской губернии представит несколько кулей каменного угля, признанного годным. Сенат согласился. Сиверс просил также, чтоб позволено было ему выписать из Швеции ученого ботаника и минералога, который бы поехал с ним для обзора губернии и освидетельствовал горы, разделяющие воды Балтийского, Белого и Каспийского морей; определено: обнадежить губернатора, что если выписанный им из Швеции ученый своими изысканиями окажет полезные обществу плоды, то без награждения оставлен не будет. Сиверс требовал учреждения банка в Новгороде; определено отвечать: примется в рассмотрение, когда государству будет возможность распространить банковые учреждения и для купечеств других губернских городов, кроме столиц. Не переставая заботиться об участи крестьян, Сиверс писал в Сенат, что «по незнанию грамоте тем более они достойны сожаления», и, чтоб побудить крестьян учиться грамоте, указывал, по его мнению, надежное средство: умеющих грамоте не брать в рекруты. Сенат определил: об этом рассуждать в комиссии об Уложении.
Время собрания этой знаменитой комиссии приближалось. Екатерина хотела выслушать мнения русских людей о существующих законах и о средствах исправить то, что казалось им дурным; но в то же время она, считая себя представительницею европейского образования, давала им свод мнений, добытых наукою, о возможно лучшем устройстве человеческих обществ, не скрывая, что желанное ею устройство должно соответствовать настоящим потребностям страны и народа, «умоначертанию» последнего, и, таким образом, предполагая заранее для теоретических выводов практические ограничения.
«Наказ» освящен молитвою, предпосланною ему: «Господи Боже мой! вонми ми и вразуми мя, да сотворю суд людем твоим по закону святому твоему судити в правду». Законы должны соответствовать состоянию народа, твердил автор «Наказа»; но при этом, естественно, рождался вопрос: состояние русского народа таково ли, что выводы, сделанные европейскою наукою, могут быть полезным указанием при составлении Уложения для него? Решая этот вопрос утвердительно, Екатерина провозглашает, что русский народ есть народ европейский; то, что придавало ему черты неевропейского народа, было временное и случайное, а то, что надобно было принять в расчет как существенное, было европейское и требовало для своего утверждения и развития помощи европейской науки. Это положение подтверждается историею: «Россия есть европейская держава. Доказательство сему следующее: перемены, которые в России предприял Петр Великий, тем удобнее успех получили, что нравы, бывшие в то время, совсем не сходствовали со климатом и принесены были к нам смешением разных народов и завоеваниями чуждых областей. Петр Первый, вводя нравы и обычаи европейские в европейском народе, нашел тогда такие удобности, каких он и сам не ожидал».