Не заглядывая так далеко вперед, правительство уже давно намеревалось следить за своими собственными чиновниками с помощью выборных чиновников. Петр Великий создал их в огромном количестве, но эти выборные должностные лица в послепетровскую эпоху вывелись. Позднее Екатерина II установила собрания дворянства, обязанные выбирать некоторых из местных чиновников и ревизовать отчеты губернаторов и вице-губернаторов. При восшествии на престол Александра II эти собрания с их прерогативами еще существовали; но так как они никогда не желали ими серьезно воспользоваться, то и не могли быть орудием реформы, желательной для общественного мнения и правительства. Кроме того, они не соответствовали более новому положению собственности и общества. Теперь не было, как во время Екатерины II, единого класса земельных собственников: ныне разночинцы могли владеть землей; наряду с индивидуальной собственностью закон признал существование общинной крестьянской собственности; города выросли. Все эти новые интересы требовали своего представительства.
Уже в 1860 году мипистр внутренних дел Ланской, или — если говорить точнее — его вдохновитель Милютин, приготовил проект, который учреждал в каждой губернии ряд выборных советов. Отставка Милютина задержала реформу, которая была проведена только в 1864 году после долгих пререканий, среди затруднений, вызванных польским восстанием. Реформа создала в губерниях, но не во всех (собственно, одни только губернии древнего Московского царства были призваны ею воспользоваться)[25], собрания, названные земствами (слово, по своей этимологии соответствующее немецкому слову «ландтаг»). Земства были двух родов: уездные и губернские; губернские выбирались уездными, последние же избирались согласно выборной системе, различной для отдельных сословий. В действительности в земстве должны были находиться представители всех сословий: дворян, крестьян, ремесленников и городских купцов. Сфера ведения земства была весьма разнообразна. Земство выбирало мировых судей, распределяло налоги, следило за состоянием некоторых дорог; в его ведении находились дела призрения, больницы, некоторые школы. Можно сказать, что его функции были такие же, как и французских генеральных советов (в департаментах), даже более расширенные, с той разницей, что земства имели постоянную комиссию (земскую управу) с исполнительными функциями, нечто вроде «министерства», чего не было у французских генеральных советов.
Создание земских собраний было встречено с энтузиазмом. Однако и здесь вскоре последовало разочарование. Заметили, что некоторые выборы, например крестьянских депутатов, происходили под сильным влиянием местных чиновников; что решения земства могли быть если не совершенно аннулированы, то сильно задержаны в исполнении губернаторским veto; что их функции, плохо определенные, давали множество поводов к конфликтам, в которых последнее слово всегда оставалось за администрацией; что законодательство, наконец, не снабдило их средствами, соответствующими тем новым задачам, от которых государство великодушно отказалось в их пользу. После первых же собраний у земств обнаружился дефицит, и они должны были вводить налоги, которые значительно охладили общественный энтузиазм, особенно ввиду того, что сельское большинство хотело эту тяжесть перенести главным образом на движимое имущество и городское население. Отсюда конфликты и вмешательства правительства, которые почти целиком заполняют историю земств вплоть до 1870 года[26].
Аграрная, судебная, административная реформы — это три больших дела десяти первых годов царствования Александра II. Наряду с ними были и другие, менее значительные — или вследствие того, что они касались только части русского народа, или же вследствие своего недолгого существования.
Однако они занимают заметное место в истории этого периода царствования.
Университетская реформа. Новое царствование началось отменой некоторых наиболее непопулярных мероприятий Николая I, в частности тех, которые ограничивали количество студентов в университетах. Но эта либеральная тенденция удержалась недолго. Действительно, в жизни русских университетов всегда достаточно было какой-нибудь манифестации студентов или профессоров, чтобы навлечь на них кару подозрительной власти, даже тогда, когда она б. олыпе всего хвастала своим либерализмом. Поводом для реакции послужило на этот раз появление книги Бюхнера Сила и материя[27], возбудившей в образованном классе — в интеллигенции — восторг, не соответствовавший научной ценности книги. Это послужило поводом для обвинения университетов в том, что они являются очагами материализма, и результатом этой кампании было назначение нового министра народного просвещения, известного ханжи, адмирала Путятина[28]; при нем снова начались систематические провалы на экзаменах, исключения студентов в конце года, высылки профессоров, запрещение публичных курсов и т. д., но зато теперь появилось нечто новое, чего никогда не было при Николае I, — большие демонстрации студентов в Петербурге и Москве, столкновения с войсками, аресты сотнями. В 1863 году Путятин, уставший от своих крутых мер, был заменен Головниным, который открыл закрытые университеты, обратил существовавший в Одессе лицей в университет и дал всем университетам уставом 13 июня 1863 года некоторую автономию. С этого времени университеты могли сами устанавливать свой внутренний распорядок, выбирать ректора, свой дисциплинарный совет, представлять кандидатов на свободные кафедры и т. д. Немного позднее устав 1864 года реорганизовал среднее образование и разделил гимназии на классические, предназначавшиеся для гуманитарного образования, и на реальные (реальные училища); только окончание классической гимназии открывало доступ в университет.
Цензура и печать. Следствием либеральных мероприятий, проведенных в области народного просвещения, было новое законодательство о печати. Уже в начале царствования была смягчена старая цензура — та, что запрещала как оскорбительное для власти «всякое предложение улучшить общественное учреждение», и была уничтожена большая часть цензур, установленных при Николае при каждом административном учреждении. Но потребовалось десять лет колебаний, чтобы дойти до закона 1865 года, который устанавливал для русской печати режим, сходный с введенным во Франции после 1852 года. Газеты могли появляться без предварительной цензуры, но с риском получить предупреждения, которые могли повлечь закрытие. Впрочем, газеты имели возможность придерживаться старых правил, более безопасных для издателей, и почти все этим воспользовались[29]. Для книг больше не требовалось предварительного разрешения, но администрация сохраняла за собой право наложения ареста на издание, причем суд в дальнейшем решал вопрос о снятии или оставлении ареста[30].
Этот чуть-чуть более свободный режим, являвшийся, однако, шагом вперед, был недолговечен: новые постановления не замедлили его ухудшить.
Таковы главные реформы царствования. В дальнейшем были проведены еще и другие, например городская реформа 1870 года и военная 1874 года. Однако можно сказать, что начиная с 1866 года направление царствования меняется. С одной стороны, исчезло единодушное настроение в пользу реформ, бывшее после Крымской войны: мнения начинают разделяться; с другой стороны, правительство боится начатого дела, и постоянно колеблющийся император перестает оказывать реформам поддержку. Начинается период реакции — сперва под влиянием событий в Польше.
Польское восстание (1863–1864). В 1832 году Николай I даровал полякам вместо конституции 1815 года статут, которым устанавливались государственный совет, советы воеводств, городские советы. Но этот статут никогда не применялся, и в течение последних двадцати трех лет царствования Польша была подчинена почти исключительно режиму бюрократической диктатуры. Тем не менее она сохранила свою национальную жизнь, особенно в деревнях. Все должности здесь были действительно в руках дворянства, т. е. того класса, в котором лучше всего сохранялось национальное чувство, воспоминание о прошлом величии, надежда на восстановление прежнего королевства «от моря и до моря» и ненависть к России.
25
Неточно. Земское самоуправление в 1864 году не было введено лишь в Сибири, в Царстве Польском, в Литве, Белоруссии и Юго-Западном крае (Киевской, Подольской и Волынской губерниях). — Прим. ред.
26
«…Земская реформа, — как подчеркивает Ленин, — была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска… Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством. Земства не имели своих исполнительных органов, они должны были действовать через полицию, земства не были связаны друг с другом, земства были сразу поставлены под контроль администрации. И, сделав такую безвредную для себя уступку, правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограничивать его…» (Ленин, Соч., т. IV, стр. 129, 131). — Прим. ред.
27
Книга Бюхнера Сила и материя вместе с другой запрещенной в царской России литературой (статьи Герцена и Огарева, перепечатка Колокола, О сущности христианства Фейербаха и др.) издавались студенческими кружками, в частности в 1861 году группой студентов Московского университета (Аргиропуло и Заичневский). — Прим. ред.
28
Поводом для похода реакции послужило студенческое движение и широкое распространение литературы материалистического направления. Студенческое движение конца пятидесятых и начала шестидесятых годов вызвало новый поход реакции против университетов. Тогдашний министр народного просвещения Е. П. Ковалевский был признан правящей дворянской кликой неспособным к «водворению порядка» в университете и был с июня 1861 года заменен генерал-адъютантом адмиралом Е. В. Путятиным. — Прим. ред.
29
Это совершенно неверно: отдача под предварительную цензуру считалась большим несчастьем для газеты, которая не могла во-время выходить в свет. Многие газеты предпочли в этих условиях закрыться. О добровольном отказе газеты от «бесцензурности» не могло быть и речи. — Прим. ред.
30
Только книги размером больше 10 печатных листов освобождались от предварительной цензуры. — Прим. ред.