Однако следует отметить и другую сторону кадрового состояния органов самоуправления. Несмотря на немалое количество среди управленцев бывших советских и партийных работников, их было недостаточно для создания полновесных управленческих структур. Поэтому нередко на ответственные административные должности приходилось ставить простых рабочих и колхозников, ввиду чего кадровый состав органов местного самоуправления, хотя и отличается преобладанием советской интеллигенции, однако не менее чем на две трети копирует социальный состав той или иной местности[244].
Лица, осужденные за уголовные преступления, в аппарате органов самоуправления работали крайне редко. В этой связи часто встречающееся в советской литературе и исследованиях того периода утверждение, якобы на ответственные должности в период оккупации назначались преимущественно уголовники и маргиналы[245], не выдерживает серьезной критики.
Значительное количество в аппарате самоуправления партийных и советских работников, согласно выводам А.Ю. Попова, впоследствии нередко использовалось советскими партизанами для насаждения своей агентуры[246]. Бывший начальник Орловского УНКВД К.Ф. Фирсанов в своих мемуарах указал, что в начальный период оккупации чекисты сосредотачивали свое внимание на том, чтобы парализовать деятельность низовой администрации. С этой целью старостам, старшинам и бургомистрам через партизанскую разведку передавались послания следующего содержания: «Мы не возражаем против того, что ты стал старостой, но не смей обижать советских людей, тем более семьи партизан. Кроме того, ты обязан помогать партизанам».
Если верить К.Ф. Фирсанову, многие старосты после этого действительно становились на путь сотрудничества с партизанами, саботируя мероприятия оккупантов по сбору продовольствия, оружия, отправки в Германию рабочей силы. Отказавшиеся от сотрудничества управленцы уничтожались партизанами[247]. Так, бывший председатель колхоза в деревне Дольская Трубчевского района Орловской области М. Морозов по заданию чекистов стал старостой. Уничтожив по заданию НКВД заместителя трубчевского бургомистра Павлова, М. Морозов организовал партизанский отряд и стал его командиром[248]. Бургомистром Дятьковского района Орловской области с согласия партизан стал Калашников, с помощью которого партизанам удалось выявить нескольких немецких агентов[249]. В полосе действия Калининского фронта, согласно докладу о состоянии разведывательной работы в партизанских бригадах КФ, на июнь 1943 г. агенты партизан из числа бургомистров, волостных старшин составляли довольно многочисленную группу — 47 человек, что уступало лишь количеству агентуры из числа крестьян (212 человек) и служащих германских учреждений (60 человек)[250].
Что касается полномочий органов местного самоуправления, формально им была предоставлена полная самостоятельность, фактически же они стали послушным орудием в руках немецкого командования. Так, бургомистр Пятигорска, на первый взгляд, был наделен широкими полномочиями. В частности, мог во внесудебном порядке назначать виновным наказания до трех лет тюремного заключения. Однако управлять он мог только от имени комендатуры и под ее контролем. В приказе коменданта Пятигорска от 12 августа 1942 г. говорилось: «Все распоряжения и приказы бургомистра являются обязательными для населения и будут поддерживаться авторитетом германской армии»[251]. В Таганроге бургомистр отдавал приказы от имени германского командования, если приказ исходил не от комендатуры, а от бургомистра, в нижней части приказа обязательно ставилась отметка «просмотрено ортскомендантом» или «просмотрено: городской комендант»[252]. Подобное положение, а также тотальный контроль со стороны немецких комендатур в течение всего периода оккупации сохранялись и на других территориях РСФСР[253]. Так, в городе Торопа Калининской области по всем вопросам, даже хозяйственным, горуправление обращалось за разрешением к коменданту города. В частности, просило разрешить осмотр помещения, где хранятся рыболовные снасти, отпустить со склада масло для столовой и городской больницы, разрешить вывоз кормов для скота, выделить помещение для пожарной охраны[254].
Повсеместно практиковалась отчетность нижестоящих руководителей перед вышестоящими. Высшие должностные лица в системе самоуправления — бургомистры городов и районов — отчитывались перед немецкими военными и хозяйственными комендатурами. Исключение могли составлять лишь бургомистры, заслужившие полное доверие немецких властей[255].
В то же время недостаток советских руководящих кадров вынуждал бургомистров ставить на ответственные должности в городских и районных управах лиц, не имеющих опыта руководящей работы. Это, особенно в первые недели оккупации того или иного района, приводило к нечеткой работе отделов, плохой дисциплине среди сотрудников. Так, по Калининской области отмечалась халатность в работе руководителей отделов, плохое выполнение, а то и игнорирование распоряжений бургомистра, а также плохая организация работы отделов[256]. Зарегистрировано также полное игнорирование начальниками отделов распоряжений бургомистра, несмотря на неоднократные предупреждения[257]. О качестве работы должностных лиц органов местного самоуправления в тыловых районах группы армий «Центр» выразительно говорят итоги прошедшего 18 декабря 1942 г. проведенного хозяйственной инспекцией совещания, посвященного подведению итогов работы русских органов самоуправления за прошедший год. В частности, в докладе хозинспекции констатировалось невыполнение старостами и волостными старшинами своих обязанностей и содержались требования об устранении допущенных недостатков. Последние касались упорядочения вопросов уборки снега, сбора денежного налога, обеспечения школ топливом (дровами), обустройства беженцев, учета населения, обеспечения частей вермахта дровами[258]. Лишь в тех районах РСФСР, где оккупация приняла затяжной характер, работу органов самоуправления удалось наладить, несмотря на кадровый дефицит.
Помимо специфических должностных обязанностей, накладывавшихся на руководителей различных уровней, следует выделить и такую общую черту их деятельности, как осуществление учета населения, в первую очередь трудоспособного, контроль за его передвижением, что являлось одним из шагов осуществления восточной политики. Так, в городах и селах оккупированных областей первым шагом оккупантов и подчиненных им органов местного самоуправления стала перерегистрация населения, которая имела целью выявление наличия рабочей силы, национального состава населения, контингента, согласного сотрудничать с оккупантами, и партийно-советского актива. Так, в Брянске и Орле перерегистрация прошла в ноябре 1941 г. С этой целью все граждане, проживающие в городах, были обязаны явиться в городские управы с советскими паспортами. Там они заносились в книгу учета, а в паспорт ставился штамп. Лица, не имевшие советских паспортов (красноармейцы-окруженцы, отпущенные из лагерей военнопленные, беженцы, дезертиры из партизанских отрядов и РККА) получали временные удостоверения личности[259].
После перерегистрации следовала перепрописка обладателей советских паспортов и временных удостоверений личности, которой занимался паспортный стол горуправы, непосредственно подчинявшийся начальнику полиции. Прописка производилась через уличного старосту, который с домовой книгой, имеющейся в каждом доме, и паспортом прописываемого являлся в паспортный стол, где в паспорт и домовую книгу ставился соответствующий штамп. С целью полноты учета населения органы местного самоуправления применяли к проживающим без прописки лицам штрафные санкции от денежного штрафа до тюремного заключения[260]. С этой же целью в июле 1942 г. в Орле и Брянске органы местного самоуправления провели вторичную перерегистрацию населения, в ходе которой наряду с пропиской в паспорте или временном удостоверении, выдаваемом на один год, ставился особый штамп о политической благонадежности. Всего имелось четыре группы, причем обладатели 4-й группы считались особо неблагонадежными и были обязаны еженедельно являться в полицию для отметки.