Дальнейшие усилия правительства были направлены на устройство государственных крестьян. Разработка этого проекта была поручена Киселеву. Для рассмотрения его проекта был создан второй секретный комитет. Киселев разработал модель обязанных крестьян. Он исходил из того, что система фермерского хозяйства на основе аренды, сложившаяся в Англии, Ирландии и у нас в северо-западном, Остзейском крае вследствие освобождения крестьян без земли, неприемлема для центральных районов России, так как создаст огромный класс безработных и бездомных. Сложившаяся же во Франции, Швейцарии, Пруссии поземельная система, основанная на вотчинном праве крестьян на землю, возникла вследствие революционного переворота и потому тем более неприемлема для России. Взамен Киселев предлагал «среднюю линию» - обязанных крестьян, предполагающую право пользования крестьянских общин государственной землею за обязанность несения определенной службы и выплаты налогов в пользу государства.
Реформа Киселева затронула интересы только «казенных крестьян», т.е. крестьян, являющихся собственностью государства, но лично свободных, положение которых и без того было более благополучным, чем положение помещичьих крестьян. Реформа лишь незначительно улучшила их положение: она реорганизовала систему управления, подчинив его непосредственно Министерству государственных имуществ и введя некоторые основы самоуправления волостных общин. Тем самым возрастала роль бюрократического аппарата на министерском и губернском уровнях и соответственно падала роль помещиков. И все же учитывая, что государственных крестьян было около 20 млн., т.е. приблизительно столько же, сколько крепостных (25 млн.), а также сам факт реформы, следует признать, что начало крестьянской реформе было положено. И хотя отношение к ней «общества», т.е. тех же помещиков, было в основном резко отрицательное (согласно общественному мнению Киселев был зачислен в «красные»), но даже оно вынуждено было привыкать к самой идее необходимости дальнейших реформ. Несмотря на свою ограниченность этот указ, как замечает Соловьев, «важен был в том отношении, что правительство с этого времени как бы признало невозможным безземельное освобождение крестьян, тогда как все предыдущие акты правительства признавали его единственно возможным». [219]
Вслед за этим были созданы еще четыре секретных комитета, на которых обсуждались частные вопросы «улучшения быта» помещичьих крестьян. На них обозначилась жесткая позиция консерваторов в отношении к крестьянскому вопросу, состоявшая в том, что ни с землей, ни без земли освобождение крестьян невозможно, что есть единственный путь - улучшения быта крепостных крестьян и постепенное ограничение крепостной зависимости. Тем самым еще раз была в категорической форме подтверждена «законность» крепостного права. Казалось, что после этого всякая мысль о скором освобождении крестьян была оставлена.
Европейские революции 48 г. усилили позиции крепостников и реакционно-консервативную политику власти. На время крестьянский вопрос удалось загнать вглубь, что подрывало стабильность системы изнутри. Но как бы ни велико было стремление консервативных сил спустить этот вопрос на тормозах, он все более становится предметом общественного мнения и публичного обсуждения, хотя и в завуалированной форме. Этому способствовал дух времени: распространение просвещения, путешествия русской либерально настроенной молодежи за границу, в том числе ее стажировка в европейских, в первую очередь германских, университетах. Этому же, но с другой стороны, способствовали и судорожные меры, предпринимаемые правительством в целях избежать больших потрясений. Общее число указов по крестьянскому вопросу за период царствования Николая I превышает 100. И хотя все они носили регулятивный характер и не затрагивали кардинальных проблем - права собственности на землю и личность самого крепостного, - они подрывали понятие неприкосновенности крепостного права.