Но тогда откуда такая грустная слава «отвергнутой концепции»? Этому есть несколько причин. Важнейшая из них – тогдашняя неготовность российской политики воспринять необходимые новации: для этого требовались еще дискуссии и время. Это был не самый благоприятный политический момент: радиальные националистические движения были на подъеме, а лидеры республик еще не уладили взаимоотношения с Центром, не обзавелись президентскими самолетами. Наконец, была допущена ошибка в тактике подготовки концептуального документа: обсуждение проекта документа с республиками носило ограниченный характер. И все же главное заключалось в амбициях тех федеральных политиков, которые претендовали на собственное авторство новой национальной политики. Практика оформления государственной политики в форме доктрин, концепций или программ общепризнанна. В отличие от законов доктринальные документы являются официальными ориентирами, а не обязательными предписаниями. Однако в ситуациях общественных трансформаций значимость такого рода ориентиров возрастает: концепция – это официальный трактат, нацеленный на перспективу и определяющий рамки и цели перемен, инициируемых властями. Если закон обязывает, концепция объясняет и рекомендует.
Работа над правительственным документом по вопросам национальной политики продолжалась в Миннаце России при министрах С. Шахрае и Н. Егорове и была успешно завершена при В. Михайлове, который смог довести дело до ее принятия на заседании Правительства РФ. Пожалуй, самая большая ирония в том, что принятый документ был результатом длительных согласований его текста с основными «потребителями» концепции. Только сравнительно небольшая группа, главным образом московских деятелей, продолжала баталию, вплоть до наушничанья о якобы «вредном» содержании документа. Это, кстати, задержало его подписание на два месяца.
В чем суть принятого документа, как следует его читать и использовать? В течение нескольких рабочих дней перед рассылкой проекта документа до заседания Правительства все было в полном смысле завалено предложениями и замечаниями от субъектов Федерации и от федеральных ведомств. Были учтены все основные замечания, в том числе и самые «неудобные» – от Татарстана, Башкирии, а также от МИДа и Минэкономики России. Из текста ушли назойливые упоминания о сохранении целостности государства и об определяющей роли русского народа, вписанные некоторыми напуганными авторами в первоначальный вариант.
В тексте не употребляется термин «нация», а объясняются понятия «народы», «национальности», «этнокультурные» или «национальные общности», используемые скорее как синонимы, нежели как иерархические доктринальные величины. Сделано это не для того, чтобы «упразднить нации», а с целью ввести документ в русло всей международно-правовой практики и доктринального языка.
Концепция вместе с тем не вводит категорию гражданской российской нации. Это было сделано в связи с необходимостью оставить некоторое доктринальное пространство для процесса гражданского строительства, который не мог быть легким. Более того, концепция делает уступку в пользу этнического понимания термина «народ». В концепции под понятием «народ» имеется в виду общность, члены которой разделяют общие элементы культуры, прежде всего язык, обладают чувством солидарности. Кстати, гражданское и этнокультурное значения понятия «народ» не противоречат друг другу.
Концепция более современно трактует понятие самоопределения как формы обеспечения права гражданских и этнокультурных общностей на выбор самостоятельных путей развития и форм политического управления. Самоопределение в рамках полиэтничных государств осуществляется в двух основных формах – территориальных образований и национально-культурной автономии. Поэтому существование республик в составе Российской Федерации признается важнейшей формой внутреннего территориального самоопределения. Дальнейшее развитие федерализма и совершенствование разнообразных и разностатусных взаимоотношений с федеральным Центром и другими субъектами Федерации определяются как одни из приоритетных задач государственной национальной политики.
В концепции не фиксируется право на самоопределение в виде отделения, но такое право отсутствует в Федеральной конституции и в конституциях республик (кроме Тувы и Татарстана, в конституциях которых этот вопрос обойден с помощью формулирования ассоциированного статуса). В настоящее время нет государств, где бы законодательство и доктрины предусматривали явочную сецессию (волевое одностороннее отделение); и России нет смысла повторять безответственную лексику советских конституций. Право на сецессию в международном праве не разработано и признается только в случае его осуществления на основе взаимного согласия, как это было в ситуации распада СССР. Не будь этого согласия, международное признание новых государств могло бы не последовать[9].
9