Как украинские, так и зарубежные исследователи, осмысливая распад СССР и возникновение новых независимых государств, часто повторяют тезис о том, что эти события до определенной меры стали неожиданностью как для аналитиков, так и для подавляющего большинства граждан бывшего СССР. Распад самого большого многонационального государства в мире произошел катастрофически быстро, поэтому в новых государствах ни политические элиты, ни большинство населения не были готовы к проблемам и вызовам независимого существования.
Практически везде на постсоветском пространстве единственной силой, имеющей навыки организации и государственного управления, оказалась та часть партийно-государственной номенклатуры, которая своевременно перехватила инициативу у национальных и демократических движений или даже стала их частью. В тех редких случаях (некоторые страны Балтии и Закавказья), где на время власть перешла к лидерам национально-демократических движений, уже скоро произошло или возвращение во власть «национализировавшихся» представителей партийно-государственной номенклатуры, или их успешная трансформация в новые элиты. В большинстве же случаев она из власти и не уходила, если не считать той ее части, которая осталась верной лозунгам советского варианта ортодоксального коммунизма или просчиталась, поддержав августовский путч 1991 г. Точно так же подавляющее большинство государственных структур, созданных в советское время, просто трансформировались в «новые», оставаясь советскими по стилю и навыкам управления, способам и динамике реагирования на внешние вызовы и внутренние проблемы.
Украина в этом отношении не являлась исключением. В независимость она вошла с президентом, который с начала 1980-х пребывал в верхах республиканской партийной иерархии и вышел из КПСС только после провала путча 1991 г., с парламентом, избранным в 1990 г., где подавляющее большинство принадлежало представителям бывшей партийно-советской номенклатуры, со структурами местной власти, возглавляемыми людьми, за редким исключением удержавшимися «у руля» с коммунистических времен. «Молодое пополнение» в лице наиболее энергичных представителей комсомольских иерархий, способное к самостоятельным действиям, в годы перестройки ушло в основном в зарождающийся бизнес, создав своего рода кадровый дефицит в сфере государственного управления.
Практически вся государственная и управленческая элита нового государства складывалась в условиях, когда ей предписывались по большей части исполнительские функции, — Коммунистическая партия Украины была территориальным подразделением КПСС, и весь ее аппарат строго подчинялся центральным органам партии в Москве. Точно так же местные иерархии государственной власти были выстроены по принципу неукоснительного исполнения воли центрального руководства. Если же говорить о правительстве Украинской ССР, то оно было скорее внешним атрибутом «социалистической государственности», на деле являясь послушным исполнителем воли центральных союзных органов (партийных и государственных). Доходило до анекдотичных случаев, когда разрешение на строительство подземного перехода в Киеве нужно было согласовывать в Москве. Достаточно красноречивый факт: накануне распада Советского Союза Украина контролировала всего 5 % своего валового национального продукта[36].
Независимая Украина унаследовала государственные и управленческие кадры и иерархии, хорошо приспособленные к выполнению директив и отчетности, но мало способные к самостоятельным действиям и стратегическим решениям. Кадры эти были к тому же весьма малочисленны — в аппарате центральных министерств и ведомств Украины к моменту обретения независимости работало около 13 тыс. человек — таким образом возникла острая необходимость заполнения разрастающихся государственных структур. Эта потребность была удовлетворена достаточно быстро — в 1994 г. в органах центральной исполнительной власти работало 145,8 тыс. чиновников, к 1999 г. их количество возросло до 180,5 тыс. человек, а затраты на их содержание в государственном бюджете выросли с 1,5 % до 3,1 %[37]. Общее количество государственных служащих в этом же году достигало 244 тыс. человек[38].
Если говорить о национально-демократическом лагере, то, с точки зрения умений и навыков государственного управления и строительства, он пребывал в эмбриональном состоянии. Часть национал-демократов, преимущественно бывшие диссиденты, привыкли к противостоянию с коммунистической властью и ни психологически, ни организационно не были готовы к конструктивной деятельности даже в условиях неожиданно обрушившейся на них свободы. Часть из них и в 1990-е привычно боролась с «коммунизмом» и «левой опасностью». Часть рассеялась в маргинальных политических партиях. Они были крайне малочисленны и почти незнакомы большей части населения, соответственно, не имея влияния в обществе. Некоторые наиболее видные фигуры из числа диссидентов (В. Чорновил, Л. Лукьяненко, М. Горынь) разошлись по партиям правого и правоцентристского направления и нередко конкурировали друг с другом, причем это соперничество, становясь публичным достоянием, отнюдь не добавляло общественного авторитета национал-демократам. Часть пошла на весьма сомнительный (но, видимо, неизбежный) компромисс со вчерашними оппонентами-коммунистами, позаимствовавшими их лозунги и идеи, за которые самим авторам этих идей приходилось платить годами тюрьмы и жизнями.
36
Nordberg М. State and Institution Building Ukraine. In: Kuzio T. (ed) Contemporary Ukraine Dynamics of Post-Soviet Transformation. — Armonk, NY — London, England, 1998. — P. 43.
37
Данные Счетной палаты Украины приводятся по: Аналіз видатків на утримання органів державного управління в Україні в 1994—1999 роках. — К., 2000. — С. 12—17.
38
Адміністративна реформа в Україні: чи вдасться розірвати замкнене коло?// Національна безпека і оборона. — 2000. — № 5. — С. 18.