В Україні всі урядові органи мали підлягати владі Генерального Секретаріату. Він зобов'язувався передавати на затвердження Тимчасового уряду всі законопроекти, ухвалені Центральною Радою, враховуючи й бюджетні видатки.
При Тимчасовому уряді передбачалась посада статс-секретаря у справах України, якого призначав би Тимчасовий уряд за погодженням з Центральною Радою.
Закони Тимчасового уряду мали набувати чинність в Україні після їх обнародування в крайовому урядовому вісникові українською мовою[638].
Сама Центральна Рада надавала «Статуту Генерального Секретаріату» особливого значення. О. Шульгин поспішив відразу ж після прийняття «Статуту» назвати його «конституцією України»[639]. Проте то було черговим виявом романтичної ейфорії, якій, однак, піддалися не всі. Так, Д. Дорошенко вважав основною вадою документа відсутність чітких положень щодо механізму організації крайової влади. «Єсть підстави думати, — зауважував він, — що автори «Статута» справді не здавали собі справи про його практичну непридатність. Вони взагалі мало задумувались над тим, що таке реальна влада, що таке ведення адміністрації й народнього господарства. Вони мислили теоретичними категоріями і загальними поняттями, вони замкнулись в тісні рямки парламентського життя, думаючи, що можна регулювати життя краю при помочи відозв, резолюцій і деклярацій. І власне тому, що часи, які переживалися, були часами революції, коли події розвивалися гарячковим темпом, Ц. Рада, прикована до вироблення формул і статутів, почала відставати від реального життя і тратити вплив в тих кругах, які ще недавно стояли за нею»[640].
Чи не найістотнішим недоліком позиції Центральної Ради, Генерального Секретаріату Д. Дорошенко вважав відсутність чіткого документального закріплення кордонів України. Критикуючи «Статут вищого управління Україною», він наголошував, що в ньому «…зовсім не було окреслено території, яка обхоплювалась поняттям «Україна». Зроблено було це, можна думати, з розмислом.
… Для того, щоб мати пізшше вільну руку при установленні гряниць автономної України»[641].
Брак революційності, твердості позицій провідників українського руху наочно виявився під час візиту нової делегації Української Ради до Петрограда в другій половині липня 1917 р. Це відчував і Тимчасовий уряд, який, скориставшись зі зміни розстановки сил після липневих подій на свою користь, намагався закріпити завойовані позиції в «Тимчасовій інструкції Генеральному Секретаріату», розробленій ним на противагу привезеному В. Винниченком, X. Барановським і М. Рафесом «Статуту вищого управління Україною».
Делегація Центральної Ради кілька днів не могла домогтися прийому в уряді, принизливо оббивала пороги й змушена була вислуховувати правоповчальні настанови експертів Тимчасового уряду — Б. Нольде і О. Гальперіна, які відверто глузували з низької юридичної підготовки генеральних секретарів.
Нарешті В. Винниченко і М. Рафес не витримали й залишили Петроград. Лише після цього, 2 серпня 1917 р., X. Барановського було ознайомлено з проектом інструкції. Повноваження Секретаріату обмежувалися п'ятьма губерніями (Київською, Волинською, Подільською, Полтавською і Чернігівською — без північних, неукраїнських повітів), не були визнані чотири секретарства (військових, юстиції, продовольчих справ, пошт і шляхів). Генеральний Секретаріат визначався органом центрального уряду, який призначав його за поданням Ради.
Протести представника Центральної Ради не були взяті до уваги, і 4 серпня текст документа був опублікований під назвою «Тимчасова інструкція Генеральному секретаріату Української Центральної ради, затверджена Тимчасовим урядом».
Тимчасовий уряд без зайвих умовностей ставив Центральну Раду «на місце».
«1. Аж до розв'язання питання про місцеве управління Установчими зборами у справах місцевого управління Україною вищим органом Тимчасового уряду є Генеральний секретаріат, призначений Тимчасовим урядом за поданням Центральної ради.
2. Повноваження Генерального секретаріату поширюються на губернії Київську, Волинську, Подільську, Полтавську і Чернігівську, за винятком Мглинського, Суразького, Стародубського, Новозибківського повітів. Вони можуть бути поширеними і на інші губернії або частини їх у разі, якщо утворені в цих губерніях на підставі постанови Тимчасового уряду земські установи висловляться за бажаність такого поширення.
3. Генеральний секретаріат утворюється з генеральних секретарів за відомствами: а) з внутрішніх справ; б) фінансів; в) землеробства; г) освіти; д) торгівлі і промисловості; є) праці, а також секретаря з національних справ і генерального писаря. Крім цього при Генеральному секретаріаті стоїть для контролю по його справах генеральний контролер, який бере участь у засіданнях генерального секретаріату з правом вирішального голосу. З числа секретарів не менше чотирьох повинні бути особами, що не належать до української національності. При секретаріаті з національних справ встановлюються три посади товаришів секретаря з тим, щоб усі чотири найчисленніші національності України мали кожна свого представника в особі секретаря чи одного з його товаришів.
4. Генеральний секретаріат розглядає, розробляє і подає на затвердження Тимчасового уряду пропозиції, які стосуються життя краю і його управління. Пропозиції ті можуть бути, до подання їх Тимчасовому уряду, винесені на обговорення Центральної ради…»[642].
Логіка поведінки Тимчасового уряду під час переговорів з представниками Центральної Ради й ухвалення «Інструкції» значною мірою залежала від усвідомлення червневих поступок емісарів Петрограда в Києві й бажання нового складу уряду будь-що виправити справу. 24 липня 1917 р. О. Керенський сформував другий коаліційний Тимчасовий уряд, в якому значно посилились позиції кадетів, а І. Церетелі, на чиєму слові трималась угода, «випав» із «міністерської колоди». Щоправда, можливості у Тимчасового уряду були обмеженими, та він намагався, наскільки міг, гальмувати відцентрові процеси в країні. «Петербургське правительство, — вказував Д. Дорошенко, — скріпивши серце, ішло на визнання Генерального Секретаріату — але як органу центрального уряду, як його експозитуру, на яку центральний уряд мав би свій постійний вплив. І це була найбільша уступка, на яку вважали можливим іти. Тимчасове правительство не мало екзекутивної сили, не могло нікого до чогось змусити, але воно могло не погодитись, не дати своєї санкції. Ця пасивна резистенція була одинокою зброєю в руках Тимчасового правительства, і воно за цю зброю тепер твердо трималось»[643].
Певний сенс у таких поясненнях, очевидно, є, хоч вважати їх абсолютними також не можна. Визначальним чинником появи інструкції у такому «агресивному» вигляді ймовірніше варто вважати реальне співвідношення сил між Петроградом і Києвом, точніше — його тогочасну оцінку, в якій, можливо, применшувався потенціал українського руху й перебільшувались можливості Тимчасового уряду.
Оцінка документа українським проводом була переважно негативною, такою, що породила гостроконфліктну ситуацію. При цьому найбільше ображало почуття лідерів українства не стільки обмеження прерогатив Ради, Генерального Секретаріату (зменшення кількості секретарів, особливо з ключових галузей державного функціонування), скільки суттєве урізування території України (з 9 до 5 губерній), по суті наказова, безапеляційна форма такого важливого акта (який в умовах демократичної революції, здавалося, мав набути зовсім іншого забарвлення).
Голова делегації до Петрограда не міг угамувати свого обурення навіть по кількох роках після описуваної події. «Таким способом замісць Констітуції ми мали Інструкцію, — буквально вибухає він. — Основним завданням цього кадетського твору було звести нанівець інстітут окремої національної влади на Україні. Навіть саму ідею такої влади витерти з договорного акту.