До Києва прибув і представник Тимчасового уряду — голова Комісії з розробки обласної реформи — М. Славинський. З правом дорадчого голосу в засіданнях брали участь й численні гості (протоколи «З'їзду представників народів і областей, що прагнуть до федеративного переустрою Російської Республіки, скликаного Українською Центральною Радою» зберігаються в копіях у фонді Центральної Ради в Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України, а також опубліковані «Робітничою газетою» у вересні 1917 р., у першому числі журналу «Свободный союз»; частково використані у спогадах М. Грушевського, «Відродженні нації» В. Винниченка, «Замітках і матеріалах…» П. Христюка та ін.).
До президії з'їзду були обрані Й. Бараташвілі (грузин), І. Красковський (білорус), А. Юргенштейн (естонець), Н. Сиркін (єврей), А. Долгов (козак), К. Бахман (латиш), В. Бєльський (литовець), В. Чижевський (румун), А. Сеттаров (татарин), Ш. Рустамбеков (тюрк), М. Шраг, М. Любинський, А. Пісоцький (українці)[774].
Вітаючи делегатів з'їзду, М. Грушевський, якого обрали почесним головою форуму, наголосив, що «українське громадянство не розуміє нового вільного устрою держави без федерації і ніколи від цього гасла не відступить» і «що ідея федерації надалі буде служити народам провідним компасом»[775].
М. Славинський висловив надію, що Всеросійські Установчі збори запровадять федеративний лад, але цьому має передувати велика підготовча робота, яку можуть і повинні здійснювати спільними зусиллями представники різних народів[776].
Доповіді делегатів з'їзду на пленарних засіданнях були присвячені різним аспектам і проблемам федеративного устрою: «Федерація в світі державного права» (С. Гаєвський); «Про майбутній федеративний устрій Росії» (А. Воль-демар), «Про економічне обгрунтування необхідності федерації» (Б. Борохов); «Про кооперацію центральних і крайових властей в майбутній російській республіці» (І. Маєвський); «Про державну і національну мову» (Б. Борохов); «Про забезпечення національних меншостей» (М. Шац-Анін); «Про національно-територіальну автономію» (Н. Сиркін); «Про принципи і проект розподілу Росії на країни (штати)» (М. Кушнір); «Про відношення окремих країн (штатів) до центральних органів федерації» (Ф. Лещенко).
На підсумковому засіданні були одноголосно ухвалені резолюції, центральною ідеєю яких виступало розуміння того, що Росія повинна стати федеративною демократичною республікою. У постанові з'їзду «Про федеративний устрій Російської держави», зокрема, говорилося:
«…9. Головне домагання сучасної демократії —широка участь громадян в державному житті та налог на порядкування цим життям законодавчим, а не адміністративним способом (наприклад, обрахунки видатків) — можливе тільки при федеративному устрою держави; 10. Республіканський лад може міцно стояти тільки в федеративній державі, бо в зосередкованих державах легко можна робити зміни державного ладу через захоплення осередкових установ; 11. Осередкова влада може мати довір'я всіх шарів людності і мати силу, тільки при федеративному устрої; 12. Через те, що Росія складається з багатьох народів, які мають більшу чи меншу національну самосвідомість, різноманітну національну культуру, історичне минуле та в економічному відношенні вони складають окремі своєрідні кола, то єдино придатною формою федерації є така, котра основана на національній підставі; 13. Великі краї, заселені одною національністю, можуть, по бажанню, поділитись на кілька федеративних одиниць або, лишаючись одним федеративним цілим, дати автономію окремим частинам краю; 14. Ті національності, котрі — як, наприклад, єврейська — розпорошені по всій державі і ніде не мають свого краю, користуються правом мати екстериторіально-персональну автономію.
Вважаючи на згадані міркування, З'їзд народів, скликаний Центральною радою, визнає, що Росія повинна бути федеративною демократичною республікою»[777].
Окремою постановою з'їзд обгрунтував принцип національно-персональної автономії, зокрема визначивши, що:
«1. Кожен з населяючих Росію народів має право на національно-персональну автономію, тобто організування нації в публічно-правову спілку, до якої можуть входити всі члени даного народу на всім просторі держави.
2. Обсяг правування, а також і певні форми внутрішньої організації національно-автономної установи визначаються національними Установчими зборами певного народу, скликаними на основі вселюдного, рівного, безпосереднього, таємного, пропорціонального і без різниці пола голосування.
3. Державний закон забезпечує національним меншостям, кількість яких досягає в певному краї визначеного законом числа, право користуватись своєю мовою як в місцевих державних чи крайових установах, так і в установах місцевого самоуправління»[778].
З'їздом ухвалено й окремі рішення щодо деяких народів. Було визнано за необхідне видання Тимчасовим урядом актів стосовно автономії Білорусії та Латвії в їхніх етнографічних межах, щодо визнання Литви суверенною державою. Делегати погодились із принципом окремішності козацтва з усіма правами на його незалежне існування[779].
У резолюції «Про загальнодержавну та крайові мови» зазначалося, що «в майбутній Російській Федеративній Республіці має бути назавше забезпечено цілковиту волю всім мовам в приватних та приватно-правових зносинах»; в окремих державах — частинах федерації мали визнаватись одна або кілька краєвих мов, а російська мова стала б «загальнодержавною для зносин центральних органів федеративних одиниць з центральними органами федерації та між собою». Щодо школи, церкви і суду загальнодержавна мова не повинна була мати жодних переваг перед крайовими мовами[780].
На думку делегатів, існувала нагальна потреба в «націоналізації російської армії під проводом революційно-демократичних національних організацій з рівночасною організацією тилу фронту при співпраці тих же організацій»[781]. З метою завершення війни і укладення почесного миру з'їзд визнав за доцільне реорганізувати спеціальні конференції із крайових реформ у спеціальну Раду національностей при Тимчасовому уряді з метою захисту інтересів народів. З'їзд висловився за скликання поряд із Всеросійськими крайових Установчих зборів[782].
Делегати сподівалися, що майбутня мирна конференція проходитиме під знаком повного права всіх націй на самовизначення.
Для розробки і втілення в життя завдань автономно-федеративного будівництва було вирішено створити Раду народів, до складу якої ввійшло по 4 представники від кожного народу, що брав участь у з'їзді. Раді дозволялося поповнити свій склад і представниками інших народів з усіма правами дійсних членів Ради. Постійним місцем перебування Ради народів визначався Київ[783]. Друкованим органом став журнал «Свободный союз».
Обрана З'їздом народів спеціальна делегація в останній день засідань терміново відбула до Петрограда на Демократичну нараду. Проте виступ її представника був зустрінутий прохолодно і не мав жодних наслідків.
Рада народів по суті не працювала. В листопаді вийшло лише перше число журналу «Свободннй союз». Атмосфера загального піднесення на з'їзді, декларація спільної волі всіх поневолених раніше народів про потребу шукати порозуміння, налагоджувати разом життя на федеративних засадах, вдячні погляди ближчих і дальших сусідів у бік України при вияві недовіри до великоросійської демократії, безперечно, тішили самолюбство лідерів Української революції, породжували оптимістичні настрої. Незаперечний авторитет України в усеросійському масштабі (М. Грушевського було обрано головою Ради народів), очевидно, виявився в подальшому не лише з позитивного, але й з негативного боку. Центральна Рада переоцінила власну роль у створенні на руїнах колишньої імперії федеративної демократичної республіки. І З'їзд народів, що набрав форм яскравої, зворушливої демонстрації потягу вільних народів Росії до нових форм співжиття, явно запаморочив голову своєму ініціаторові й організаторові — Центральній Раді. В усякому разі він спричинився до дій, логіку яких зрозуміти, а тим більше виправдати, буде нелегко.