Глава 2
Становление профессионального управления
Всякая профессия есть заговор против непосвященного.
Джордж Вашингтон[165], Томас Джефферсон[166], Джеймс Мэдисон[167], Александр Гамильтон[168]. Имена знаменитых «отцов-основателей» Соединенных Штатов известны каждому. Однако лишь немногие слышали об Эбенезере Боумане или Стивене Чэмберсе из Пенсильвании, Оливере Эллсворте из Коннектикута или Натаниэле Горхэме из Массачусетса, несмотря на важную роль этих исторических деятелей.
Это лишь единицы из тысяч – «нас, народа»[169], – боровшихся за принятие Конституции США и ратифицировавших ее на учредительных собраниях в каждом из штатов. Несмотря на сложность задачи, авторы Конституции, принятой на Конституционном Конвенте в Филадельфии, пошли на беспрецедентный шаг, предложив ратифицировать ее именно народу, а не Конгрессу конфедерации или законодательным собраниям штатов – иначе говоря, любителям, а не профессионалам.
В Войне за независимость сражались десятки тысяч рядовых граждан, а не только те, кого историк Т. Х. Брин назвал «горсткой представителей элиты, спорившей о политической теории». Поэтому, переселяясь в еще не достроенную президентскую резиденцию в Вашингтоне, Джон Адамс[170] понимал, что его направили сюда те самые люди, с которыми он плечом к плечу воевал против Британской империи. Белое каменное здание было не просто резиденцией, оно почти сразу стало символом этой своеобразной и хрупкой демократии.
Любопытные соседи беспрепятственно бродили по строительной площадке. В 1801 году Джефферсон открыл двери особняка для посетителей и устроил для всеобщего развлечения выставку экзотических животных. Он поручил Льюису и Кларку[171] пригласить в гости представителей коренного населения, с которым они неоднократно встречались, исследуя необъятные просторы Америки, и вскоре вожди нескольких индейских племен разбили лагерь на лужайке «великого вождя» в Вашингтоне.
Однажды встреча Джона Адамса с государственным секретарем Генри Клэем была прервана неким Элеазаром Паррали, зашедшим приветствовать президента и пожать ему руку. Паррали представился местным зубным врачом. Президент немедленно завершил встречу с государственным секретарем и попросил Паррали удалить больной зуб.
Авраам Линкольн пускал солдат на второй этаж, где они могли немного поспать на установленных там диванах. Франклин Пирс, занявший пост президента в 1850-х, однажды так ответил прохожему, просившему разрешения зайти и оглядеть красивое здание:
Мой дорогой сэр, дом принадлежит не мне, а народу! Конечно, вы можете ходить по нему, если захотите.
По современным стандартам, в отношениях между народом и властью царила полная неформальность. Несмотря на горячую веру А. Г. Черча[172] в эффективный административный аппарат, профессиональных государственных служащих в Америке не было до конца XIX века. Строго говоря, отсутствие профессиональной государственной службы и свобода толкования, которую конституционные нормы давали в вопросах администрирования, вовсе не означали отсутствия административных функций. Сбор налогов, корабельных пошлин, создание системы частных патентов стали жизненно важными источниками средств для молодой и обремененной долгами нации. Среди государственных социальных проектов начала XIX века были лишь пенсии ветеранам и их вдовам да материальная помощь пострадавшим от стихийных бедствий. Эмбарго Джефферсона 1807–1809 годов[173], наложенное на все иностранные суда, было важным внешнеполитическим маневром, но его практическое осуществление потребовало высокого административного искусства[174].
164
строки из пьесы «Доктор Дилемма» Бернарда Шоу; пьеса была впервые исполнена в 1906 году.
165
Джордж Вашингтон – американский государственный деятель, главнокомандующий Континентальной армии во время Войны за независимость США, создатель американского института президентства и первый президент США (1789–1797 годы). –
166
Томас Джефферсон – видный деятель Войны за независимость США, один из авторов Декларации независимости. –
167
Джеймс Мэдисон – американский государственный деятель, четвертый президент США (1809–1917 годы), один из ключевых авторов Конституции США и Билля о правах. –
168
Александр Гамильтон – видный деятель Войны за независимость США, идеолог и руководитель Партии федералистов. –
170
Джон Адамс – первый вице-президент и второй президент США (1797–1801 годы). –
171
Мериуэзер Льюис и Уильям Кларк – американские исследователи, организаторы первой сухопутной экспедиции через территорию США из Сент-Луиса к тихоокеанскому побережью и обратно. –
172
Александр Гамильтон Черч – структуралист, представитель классической (административной) школы управления. –
173
Ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное тогдашним президентом США Томасом Джефферсоном, преимущественно против Великобритании и Франции. –
174