Тем не менее государственное управление по-прежнему оставалось «лоскутным одеялом» из отдельных мер, в основном местного характера. Заслуги не являлись решающим фактором при трудоустройстве. Не существовало факультетов политических наук, где учились бы те, кому предстояло работать в правительстве. Впрочем, и сами социальные науки еще не были выделены в то время в отдельную академическую область. Отсутствовала устойчивая система единого административного права.
Практическое государственное управление было темой не научных исследований, а так называемой «литературы гражданского высказывания» (citizens’ literature)[175]. Первый профессор права и государственного управления Университета Виргинии использовал в своей программе не учебники, которых тогда еще не существовало, а такие документы, как Конституция, сборник «Федералист»[176], прощальная речь Джорджа Вашингтона, решения верховного судьи Джорджа Маршалла, резолюции генеральных ассамблей штатов Виргиния и Кентукки[177]. Отцы-основатели были не профессионалами, а практиками, объединившими в своем лице «джентльмена и колониста, для создания нового американского гражданина»[178].
В организации жизни новых общин бескрайнего Северо-Запада активно участвовали обычные люди. Фредерик Джексон Тернер[179] восхищался эффективностью самоуправления американскими лесными и приграничными поселениями, высоко оценив его в фундаментальном труде «Важность новых территорий в американской истории»[180]: «Каждая мобилизация милиции, строительство каждого дома, спуск баржи, соревнование по стрельбе, забег по плавающим бревнам были по своей сути политическими собраниями, на которых лидеры общины выступали с речами, зачитывали свидетельства и боролись за голоса избирателей»[181]. Путь к административной работе был открыт для каждого, и выполнять ее приходилось людям без политического опыта.
Однако к середине XIX века эпоха основателей подошла к концу. Вместе с ней ушли в прошлое и «литература гражданского высказывания», и джентльмены – хранители закона, и вольная демократия приграничных поселений. Как на общенациональном, так и на местном уровнях управления рядовых граждан заменили профессионалы, к которым перешло право принимать решения. Постепенно утрачивались неформальность доступа и простота непосредственного участия, свойственные общественной жизни до индустриализации, когда повседневными делами общества приходилось заниматься каждому.
XIX век шел своим чередом, страна росла, совершенствовались технологии. В борьбе с крайностями развивающейся капиталистической экономики и на фоне растущей озабоченности городскими проблемами формулировались вопросы труда и социальной помощи, муниципальной реформы, защиты потребителей, – оформлялись интересы аграриев в области железных дорог, тарифов и антимонопольного регулирования[182]. Все это требовало более эффективного управления. По сравнению с 780 правительственными служащими (без учета помощников почтмейстеров) 1792 года, в 2014 году в исполнительной ветви власти федерального уровня было занято более 2 млн профессионалов государственного управления[183].
Итак:
• Почему в современной традиции государственное управление воспринимается как область деятельности профессионалов?
• Как сумело это представление так глубоко укорениться в политической культуре, что стало аксиомой?
• Почему широкие слои населения больше не привлекаются к управлению общественной жизнью?
• Почему считается, что авторитетное мнение высказывают лишь юристы и политологи?
Конечно, на нескольких страницах невозможно адекватно рассказать о развитии административного управления в США в XIX веке. Однако сегодня, когда мы говорим о необходимости возврата к осознанию ценности компетенций граждан, а совокупный «интеллект общества» представляется фундаментом для институциональных инноваций, важно понять, как и почему ежедневное, обыденное участие граждан в политическом процессе утратило свою популярность.
Передача государственной власти в руки профессионалов в конце XIX – начале ХХ века должна была перевести управление на научную основу и одновременно создать барьер для коррупции, кумовства и неэффективности. Публика при этом неумышленно оказалась отрезана от сколько-нибудь осмысленного участия в процессе. Теодор Рузвельт сокрушался:
175
176
Иное название – «Записки Федералиста»
177
Подробнее о возрождении литературы гражданского высказывания см.:
179
Фредерик Джексон Тернер – американский историк начала XX века. Наиболее известен как создатель оригинальной «теории границы», хотя и подвергшейся критике, но оказавшей огромное влияние на американскую историографию и массовое сознание. –
180
181
183
См.: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems», 1976, http://archive.org/stream/hicivilse00libr/hicivilse00libr_djvu.txt; and Bureau of Labor Statistics, Occupational Employment Statistics, 2014, http://www.bls.gov/oes/cur-rent/naics4_999100.htm#00-0000