Федералисты стали подлинными «строителями государства» (state builders). Хотя Гоббс писал обобщенно о двух путях к Левиафану, посредством Установления или посредством Приобретения, на практике Левиафана часто создают конкретные строители государства – индивиды или группы, подобно Солону, Клисфену или федералистам достаточно целеустремленные и обладающие планом создания централизованной власти. Именно они основывают протогосударство или усиливают мощь зарождающегося государства. Федералисты мечтали о построении Левиафана, которго Гоббс, несомненно, оценил бы (но которого не позволяли создать Статьи Конфедерации).
Федералисты также прекрасно осознавали опасность того, что мы выше назвали «проблемой Гильгамеша»; они понимали, что весьма рискованно наделять чрезмерной силой федеральное государство. Например, оно может стать настолько сильным, что начнет рассматривать общество как свою добычу, демонстрируя, таким образом, ужасное лицо Левиафана. В известном отрывке из «Записок федералиста», серии памфлетов, которые Мэдисон, Гамильтон и Джон Джей издавали с целью убедить читателей в необходимости принятия Конституции, Мэдисон отмечал:
В создании правительства, которым должны руководить люди, имеющие власть над людьми, великая трудность заключается в следующем: для начала необходимо предоставить правительству средства контроля над управляемыми, а следующим делом обязать его контролировать себя.
Хотя в настоящее время основное внимание уделяется мысли Мэдисона о необходимости самоконтроля для правительства, изначальный смысл этого высказывания состоит в том, чтобы «предоставить правительству средства контроля над управляемыми». А это подчеркивает вторую цель федералистов – ограничить участие рядовых граждан в политике. В то время многие читатели обращали внимание именно на эту фразу – и были встревожены ей, тем более что в составленном в Филадельфии документе ничего явно не говорилось о правах человека. И их опасения были небезосновательны. В частном письме Томасу Джефферсону вскоре после составления проекта Конституции в 1787 году Мэдисон писал:
Divide et impera, столь порицаемая аксиома тирании, при некоторых ограничениях бывает единственной мерой, позволяющей управлять республикой по принципам справедливости.
Divide et impera – «Разделяй и властвуй» – именно с помощью такой стратегии предлагалось контролировать демократию. Мэдисон подчеркивал «необходимость… расширения границ общего правительства [и] более эффективного ограничения правительств штатов». «Общее правительство», под которым подразумевалось федеральное правительство, было сделано менее демократическим посредством таких механизмов, как непрямые выборы сенаторов и президента. Необходимость более «эффективного ограничения правительств штатов» объяснялась социальными волнениями 1780-х годов, включая восстания и бунты фермеров и должников, – эти беспорядки, по мнению Мэдисона, могли поставить под угрозу весь проект американской независимости. По существу, одной из главных причин, по которой федералисты поддерживали Конституцию, было то, что она обеспечила бы федеральное правительство налоговыми поступлениями, на которые можно было бы содержать регулярную армию. И одним из последствий этого было бы «обеспечение внутреннего спокойствия», как написано в преамбуле к Конституции. И действительно, первым делом армия Джорджа Вашингтона, созданная на федеральные деньги после ратификации Конституции, отправилась из столицы на запад, чтобы подавить Восстание из-за виски, спровоцированное введением новых налогов[14].
14