Должна ли законодательная власть, столь верховная, иметь две палаты, как в Англии и Америке? Верхняя палата могла бы стать сдерживающим фактором для поспешных действий, но она также могла стать бастионом аристократии или старости. Ассамблея отклонила это предложение и, в качестве дополнительной меры защиты, объявила о прекращении всех наследственных привилегий и титулов, кроме королевского. Законодательное собрание должно было избираться только "активными гражданами" - взрослыми мужчинами-собственниками, платившими прямые налоги в размере стоимости трехдневного труда; сюда входили зажиточные крестьяне, но не входили наемные рабочие, актеры и пролетарии; они относились к категории "пассивных граждан", поскольку ими легко могли манипулировать их хозяева или их журналисты, превращая в орудие реакции или насилия. При таком раскладе во Франции 1791 года правом голоса пользовались 4 298 360 мужчин (при населении в 25 миллионов душ); 3 миллиона взрослых мужчин были лишены права голоса. Буржуазное собрание, опасаясь городского населения, удостоверяло буржуазную революцию.
Для избирательных и административных целей конституция делила Францию на восемьдесят три департамента, каждый из которых состоял из коммун (43 360). Впервые Франция должна была стать единой нацией, без привилегированных провинций и внутренних пошлин, с единой системой мер и законов. Наказания были установлены законом и больше не зависели от усмотрения судьи. Были отменены пытки, столбы и клеймение, но смертная казнь была сохранена, к нынешнему недовольству Робеспьера и его будущему удобству. Обвиняемые в преступлениях могли выбрать суд присяжных из "активных граждан", выбранных по жребию; для оправдания достаточно было трех голосов из двенадцати. Гражданские дела решались судьями. На смену старым , породившим вторую аристократию, пришла новая судебная система, назначаемая избирательными собраниями. Верховный суд выбирался по жребию из судей низших инстанций, по два на департамент.
Оставались две огромные и взаимосвязанные проблемы: как избежать банкротства и как регулировать отношения между церковью и государством. Налоги не позволяли финансировать правительство, а церковь обладала завидным богатством, не облагаемым налогом. Недавно назначенный епископ Аутунский, Шарль-Морис де Талейран-Перигор, предложил (11 октября 1789 года) решение: пусть имущество церкви будет использовано для выплаты государственного долга.
Талейран - один из вдвойне интригующих персонажей истории. Он происходил из старинной семьи, известной своими военными заслугами, и, вероятно, сделал бы такую же карьеру, если бы не вывихнул ногу в результате падения в возрасте четырех лет; ему пришлось хромать всю жизнь, но он сумел преодолеть все препятствия. Родители отдали его в церковь. В семинарии он читал Вольтера и Монтескье и содержал поблизости любовницу. По-видимому, его исключили (1775), но в том же году (двадцать первом) он получил от Людовика XVI аббатство Сен-Дени в Реймсе. В 1779 году он был рукоположен в священники, а на следующий день стал генеральным викарием своего дяди, архиепископа Реймского. Он продолжал нравиться высокородным дамам; от одной из них у него родился сын, который стал офицером при Наполеоне. В 1788 году Талейран был назначен епископом Осенним, несмотря на протесты своей благочестивой матери, которая знала, что он человек маловерный. Тем не менее он составил для представления Генеральным штатам программу реформ, которая настолько впечатлила его духовенство, что оно сделало его своим заместителем.40