На протяжении многих столетий отшлифовывались функции парламента. Их можно в самой общей форме свести к следующему.
В парламенте представляет свои интересы большинство социальных слоев, и в этом смысле парламент является реальным представительным органом.
В парламенте находят свое разрешение различные социальные конфликты (групповые, классовые, национальные), возникающие в результате столкновения социальных интересов различной направленности, и в этом смысле парламент есть публично открытая сфера улаживания конфликтов.
Парламент в системе организации государственной власти является противовесом деятельности исполнительной власти, и эта его функция реализуется в трех основных видах: а) публичного контроля над расходованием государственных средств; б) установления законодательных рамок деятельности правительства и публичного контроля над законностью деятельности правительства; в) публичного контроля над составом правительства (кадровая политика).
По своей сути парламент объективно стимулирует развитие многопартийности — в этом внешне он как бы порождает свою собственную неустойчивость, но на деле это не так. Многопартийность — это защитный механизм от наступления авторитаризма, угрозы, исходящей, как правило, от исполнительной власти. Парламент является целью борьбы различных организованных политических групп и той ареной, где борьба за избирателя превращается в борьбу за реализацию политических программ, но — на демократической основе.
В условиях нестабильности политической системы, всей политической жизни и общего кризиса власти парламент выступает в качестве стабилизирующего фактора, смягчающего изменения политического курса, проводимого правительством. Более того, не только к президенту, и даже не столько к президенту, сколько к парламенту, обращены в России взоры простых бедствующих людей. Это — факт, и от него никуда не уйдешь, нравится это или не нравится. Парламент берет на себя в критический момент ответственность за принимаемые политико-стратегические решения. Парламент призван снимать напряженность экономических, межэтнических, военных конфликтов и иных противоречий, сопряженных с ростом новой системы власти и управления.
Согласно положению конституций демократических стран парламент — общенациональное представительное учреждение — является верховным законодательным органом государства. Роль и место парламента в системе высших государственных органов невозможно определить без понимания самой сущности парламентаризма как общественно-политического явления.
Парламентаризм представляет собой особую систему отношений и руководства обществом со стороны государства, в которой, при разделении законодательного и исполнительного труда, парламент занимает особо привилегированное положение. Суть разделения законодательного и исполнительного труда заключается в том, что члены парламента, во-первых, принимают законы, во-вторых, вправе контролировать их исполнение, в то время, как правительство и другие исполнительные органы претворяют их в жизнь, и — неукоснительно. Это и есть демократия в действии.
В демократическом государстве отказ правительства, члена правительства повиноваться требованиям парламента влечет не только его отставку, но и политическую смерть, если не уголовное наказание. М. Полторанину сие неизвестно — да и откуда это знать “партийному редактору”, привыкшему повиноваться “вождю”? Парламент и парламентаризм — близкие друг другу понятия, поскольку основой парламентаризма является парламент, наделенный адекватными полномочиями. В то же время парламентаризм выражает высшее (но далеко не всегда наличествующее) качество парламента. Парламентаризм не может существовать вне парламента, в то время как наличие высшего представительного органа в стране не позволяет автоматически говорить о парламентаризме. Классический пример: наша семидесятилетняя история, когда вроде бы и был парламент — представительный орган власти, но бал правила государственная партия и ее функционеры. Кстати, не случайно в 1986-1989 годах стал звучать лозунг: “Вся власть — Советам!” из уст ныне известных лиц, которые теперь выступают с позиций отрицания какой бы то ни было представительной власти. Уже тогда я выдвинул концепцию муниципализации Советов, предполагавшую их упорядочение в соответствии с вековым опытом, традициями и рационализмом, а не их возвеличение или отрицание. Понятие “Совет” — это не идеологическое понятие, оно нейтрально и выражает лишь традицию народа. На Западе — коммуна, никто не боится слов, понятий; глупость какая-то — объявить войну Советам.
Одним из главных признаков парламентаризма является контроль парламента над деятельностью правительства. В разных странах этот контроль осуществляется по-разному, но, независимо от его форм, он является юридическим выражением парламентаризма, и именно в нем заключается привилегированное положение парламента. Следует также отметить, что парламент представляет собой не только высший представительный и законодательный орган, но и своеобразную арену легальной борьбы партий, поскольку интересы различных социальных групп в той или иной степени находят в парламенте свое отражение.
На всем протяжении своего существования место парламента в системе гражданского общества, в стуктуре высших государственных институтов неоднократно менялось. В период ломки и ликвидации феодальных порядков и становления нового строя, основанного на частном праве, парламент занимал центральное место в системе управления государством. В дальнейшем в связи с усложнением управления государством и возрастанием количества законодательных актов парламент был вынужден часть своих полномочий делегировать правительственным учреждениям, с одной стороны, а с другой — перестроить свою деятельность, сосредоточив основной объем работы в структурных подразделениях (в комитетах и комиссиях). За что, кстати, неоднократно подвергался критике со стороны как ученых, так и некоторых политических деятелей, заявляющих об упадке парламентаризма.
Надо отметить и следующую особенность: относительная самостоятельность парламентаризма по отношению к правительствам не является стабильной — она то возрастает, то понижается, что во многом обусловливается конкретным соотношением политических сил в стране в тот или иной период, иногда появлением сильного и одаренного, часто харизматического, лидера, склонного к популистским лозунгам и демагогии.
Европейские парламенты (и парламентаризм), пережив кризис 20-х — 30-х годов, существенно перестроив свою работу, сумели приспособиться к новым условиям. И, если в настоящее время однозначно утверждать идею о якобы приоритетной роли парламента в системе высших государственных органов можно лишь с некоторыми оговорками, то и утверждать обратное — незначительность роли парламента и отмирание системы парламентаризма — было бы по меньшей мере несерьезно, смехотворно.
У нас проблема гораздо сложнее — Россия не имеет опыта парламентаризма. Хотя можно сослаться на разного рода “парламенты”: боярские и земские думы, вече, государственные советы, Сенат и учредительные собрания, вплоть до ВЦИКа, Съезды депутатов, наконец, после 1936 года — на Верховные Советы, и снова, с 1990 года, на возрожденный Съезд народных депутатов — удивительное создание...
Поэтому возникает необходимость специально осветить место парламента в политической системе общества, во всем политическом процессе и, основываясь на этом понимании, — его положение как одного из высших органов государственной власти. При этом, безусловно, необходимо учитывать два корректирующих момента, а именно: во-первых, двухступенчатую организацию Российского Парламента, во-вторых, его положение в условиях общего кризиса власти в государстве.
Парламент и оппозиция
Демократия заинтересована в сильном парламенте, важнейшем гаранте против тоталитарных поползновений исполнительной власти — с одной стороны, и анархий — с другой. Но при этом необходимы законодательно закрепленные права оппозиции. Во всех законах о средствах массовой информации, о свободе совести просматриваются статьи об оппозиции. Но все по крохам. Демократический плюрализм исходит из того, что узаконить действия оппозиции надо. В цивилизованных странах оппозиция сегодня — завтра власть. Узаконенное положение об оппозиции приведет к гражданскому миру, а миротворческая деятельность парламента исходит из законных прав и обязанностей оппозиции.