Допустимо вполне, что при совершенствовании государственных институтов Российской Федерации возможно установление такого правового режима, который предполагает за субъектами Федерации наличие суверенитета, но ограниченного. В частности, это касается вопросов гражданства, установления международно-правовых отношений (при учете того, что Федерация в любом случае несет ответственность за противоправные действия своих субъектов в международных отношениях) и некоторых других полномочий. Вместе с тем важной особенностью федерации — и в этом ее отличие от конфедерации — является ограничение полного суверенитета субъектов Федерации. Это прежде всего касается права выхода субъекта Федерации из состава Федерации. Поэтому, беря на себя обязательства, вытекающие из установления федеративного устройства государства, субъекты Федерации императивно обязаны отказываться — ради создания атмосферы доверия и формирования государственной правовой стабильности — от права на выход из состава Федерации. Отказ от этого права в большей степени отразил понимание процесса интеграции всех субъектов Российской Федерации. В этом смысле Федеративный договор, ставший неразрывной частью Конституции, — выдающийся демократический прорыв, ведущий не только к укреплению самостоятельности субъектов Федерации, но и к формированию единого, неделимого, целостного федерального государства.
Федерализм и децентрализация управления
Давно известно, что сепаратизм в России, приводящий в действие центробежные силы и ставящий в затруднительное положение реализацию принципа федерации, носит не только и не столько национальный, сколько региональный характер. Региональный сепаратизм (регионализм) явно просматривается в идеях создания Сибирской, Дальневосточной, Уральской республик, в трудностях, которые возникли с рядом областей России в момент подписания Федеративного договора. Национальные особенности только усиливают региональный сепаратизм, но в настоящее время они скорее подавлены им. Я вполне допускаю, что некоторое “притухание” проблемы “сепаратизм-регионализм” в настоящее время связано чисто с субъективным моментом — стоит уйти из большой политики двум-трем лицам — и проблема обострится.
Однако, трудно отрицать определенную объективность регионального сепаратизма. Вот что пишет — и совершенно справедливо, на мой взгляд, — Президент Республики Саха (Якутия) Михаил Николаев: “...Побудительным мотивом такого центробежного движения служит не столько подспудное желание северных территорий выйти из состава Российской Федерации, сколько естественное чувство протеста против тех или иных форм дискриминационной политики по отношению к Северу”. И далее: “...в отношениях Москвы с северными окраинами по-прежнему звучит акцент унитарности”.
В условиях, когда экономическая политика государства не только не имеет положительных результатов, но и не приобрела видимой четкости, когда экономические проблемы решаются за счет мизерных средств местных бюджетов, когда серьезнейшей остается проблема государственного монополизма, на поддержание которого уходят ресурсы, скажем, сырьевых районов, естественно желание определенных регионов, способных по структуре продукции выйти и на международный рынок, обрести определенную независимость от пресловутого “диктата центра”. Население считает ответственными за социальные невзгоды федеральные власти, усматривая в них все зло, и это можно по-человечески понять.
Поэтому реальный федерализм, конечно же, может серьезно способствовать стабилизации региональной экономической системы. Регионы, получая механизм влияния на политику федеральных органов, способны более эффективно, не только с помощью забастовок, которые нередко ставят в критическое положение всю экономическую систему страны, противодействовать экономически неоправданной политике федеральных органов управления. Думается, что предоставление просто дополнительных экономических прав регионам без определения механизма реализации этих прав в условиях крайнего монополизма российской экономики не даст искомого результата. И в конфликте неокрепших местных экономических структур и структур прежде всего военно-промышленного и добывающих комплексов, “курируемых” федеральными органами управления, победа в конечном счете окажется на стороне последних. Правда, это будет пиррова победа. А права регионов, закрепленные как полномочия субъектов Федерации, в данном случае могут предоставить регионам дополнительные правовые механизмы разрешения коллизий с федеральными органами управления.
С этой точки зрения, федерализм в России, даже косвенным образом, может способствовать становлению рыночных отношений в экономике.
Правда, здесь также возникают определенные трудности. Во-первых, разграничение регионов не учитывает процессов формирования экономических районов, процессов экономической интеграции. Система экономической инфраструктуры не совпадает с территориальным делением страны, и это объективный процесс, так как экономическая система развивается более стремительно, чем государственно-правовая система. К тому же выпадают из анализа связи, жестко цементированные до сегодняшнего дня, на всю территорию экс-СССР, даже Прибалтику.
Подобное противоречие (между границами штатов и формированием рыночных районов) стало одной из важных проблем развития в экономической истории Федерации США, и разрешение этой коллизии привело к перераспределению компетенций в пользу Федерации (от Штатов — к Федерации). Вторым моментом является то, что региональные попытки местных властей выйти из кризиса самостоятельно не учитывают интересов всей целостности территории страны. Некоторые регионы России (если учитывать при этом как ведущий фактор выживания структуру потребностей международного рынка) могут остаться нищими со всеми вытекающими отсюда последствиями для населения. И для поддержки этих регионов требуются крупные средства, которые могут быть найдены с помощью известной уравнительной системы финансового “выравнивания”, предполагающей задействование финансовых механизмов перераспределения денежных средств в пользу попавших в сложную ситуацию регионов. Это требование мощно звучит в нашем Парламенте в форме “выравнивания стартовых возможностей регионов в условиях перехода к рынку”. Это — нелепость, которую не понимает даже Правительство. Но я тогда отчаялся убедить в этом парламентариев.
С другой стороны, такой подход предполагает усиление федеральных органов управления, но требует прежде всего отказаться от местного эгоизма. Далее, состояние экологии также потребует формирования мощных в финансовом отношении федеральных институтов. Наконец весьма часто встречаются факты того, что в некоторых регионах созданы условия, препятствующие становлению свободного предпринимательства. Причем такие условия создаются с помощью формально правовых средств, например, с помощью жесткой местной налоговой системы, “налагающейся” на федеральную. Такая ситуация также потребует усиления контрольных функций федерального Правительства. Здесь опять-таки речь идет о необходимости более высокого профессионализма.
Федерализм. Демократия и договорный процесс
Нередко высказывается мнение, что в период проведения реформ необходимо установление в стране авторитарного правления. Соответственно это означает формирование системы унитарного государства с очень сильной централизацией власти. К тому действительно имеются определенные предпосылки. Но известно, что жесткая система, управляемая из единого центра, обладает повышенной хрупкостью, и пример СССР показал возможность практически мгновенного распада такого рода системы. Поэтому, как это ни парадоксально звучит, гибкость федерализма способна более мягко принимать на себя социально-политические и экономические трудности, связанные с проводимой реформой.
Федерализм многим сегодняшним политическим деятелям не нравится, потому что не предполагает простых политических решений. Авторитарная система проста: решение — исполнение. А при федерализме эти элементарные управленческие команды должны сочетаться с трудным процессом достижения согласия. Но это делает федерализм важным фактором противодействия сползанию России к авторитаризму.