Продотрядам разрешалось вести заготовку продовольствия по твердым ценам с тем, что половина заготовленного хлеба поступала в распоряжение пославшей отряд организации, другая половина — в фонд Наркомпрода [6].
Революция, первые чрезвычайные меры и реформа продовольственных органов создали естественную неразбериху на местах. Положение усугублялось непоследовательными действиями СНК — так, до мая 1918 года Советское правительство никак не обозначало своей позиции по отношению к хлебной монополии Временного правительства. Формально монополию никто не отменял. Но на практике в нее не вписывались те же рабочие продовольственные отряды, которые направлялись в деревню хоть и с одобрения центральных властей, но все же не от имени государства–монополиста, а от лица своих предприятий.
В мае 1918 года началась очередная, третья по счету с начала Первой мировой войны, кампания по централизации продовольственного аппарата в стране. Причем нужно отметить, что каждая последующая кампания проходила в неизмеримо более сложных условиях, чем предыдущая.
Декретом ВЦИК от 9 мая 1918 года (и совместным декретом ВЦИК и СНК от 13 мая) [7] Народному комиссару продовольствия предоставлялись чрезвычайные полномочия. Эти меры — по аналогии другими инициативами Советов по централизации управления, в частности, на железнодорожном транспорте («диктаторские полномочия» народного комиссара путей сообщения), получили название «Продовольственной диктатуры».
«Борьба с продовольственным кризисом требует применения быстрых и решительных мер, — говорилось в декрете, — …наиболее плодотворное осуществление этих мер требует в свою очередь централизации всех распоряжений продовольственного характера в едином учреждении и …таким учреждением является Народный комиссариат по продовольствию».
Наркомпроду предоставлялись полномочия, во многом сходные с теми, что имело ранее Особое совещание. Среди них — издавать постановления по продовольственному делу, в том числе, выходящие за рамки компетенции комиссариата — т. е. задействовать в своих целях другие учреждения. Требовать от них неукоснительного соблюдения требований Наркомпрода (за исключением ВСНХ и Комиссариата путей сообщения). Отменять продовольственные постановления других учреждений и т. д.
Декретом подтверждалась «незыблемость хлебной монополии и твердых цен, а также необходимость беспощадной борьбы с хлебными спекулянтами–мешочниками»; обязанность «каждого владельца хлеба весь избыток, сверх количества необходимого для обсеменения полей и личного потребления по установленным нормам» заявить к сдаче государству. Новых норм не устанавливалось, количество хлеба, необходимое для хозяйств, определялось законом о хлебной монополии от 25 марта 1917 года.
Вместе с тем вводились куда более строгие, чем ранее, репрессивные меры по отношению к нарушителям закона. Сохранялась угроза реквизиций, но теперь хлеб у «отказников» предписывалось отбирать бесплатно, а причитающиеся по твердым ценам деньги распределять так: половину тому, кто укажет на сокрытие, и половину сельскому обществу.
Одновременно декрет предписывал «Всех имеющих излишек хлеба и не вывозящих его на ссыпные пункты, а также расточающих хлебные запасы на самогонку» объявить «врагами народа, передавать их революционному суду с тем, чтобы виновные приговаривались к тюремному заключению на срок не менее 10 лет, изгонялись навсегда из общины, все их имущество подвергалось конфискации, а самогонщики, сверх того, присуждались к принудительным общественным работам».
Наркомпрод также получал полномочия «Увольнять, смещать, предавать революционному суду, подвергать аресту должностных лиц и служащих всех ведомств и общественных организаций», дезорганизующих работу продовольственных органов, а также «Применять вооруженную силу в случае оказания противодействия отбиранию хлеба или иных продовольственных продуктов».
27 мая был предпринят следующий шаг по централизации продовольственных органов — увидел свет декрет «О реорганизации Комиссариата продовольствия и местных продовольственных органов», в соответствии с которым, в частности, рабочие продовольственные отряды были введены в состав Наркомпрода. При комиссариате было образовано Управление по формированию и укомплектованию всех продотрядов. Впоследствии оно было переименовано в Управление Продовольственно- реквизиционной армии (Продармии).
Декретом перед комиссариатом ставилась новая нетривиальная задача — не только обеспечить сбор хлеба в государственные закрома, но и «объединить в одном органе (Наркомпроде) снабжение населения», причем — «всеми предметами первой необходимости и продовольствия».