В мае – июне 1916 г. была предпринята попытка объединить местные продовольственные органы под единым руководством — путём создания «Центрального комитета общественных организаций по продовольственному делу» — «Центроко» (во время перестройки и развала СССР большевикам совершенно несправедливо досталось за создание «новояза»; в реальности этот процесс начался куда раньше — Д.Л.).
Им был, к примеру, разработан план продовольственных мероприятий для земств и городов на ноябрь 1916 — январь 1917 гг. Однако официального признания работа Комитета так и не получила, а намеченный на декабрь 1916 года Всероссийский продовольственный съезд был запрещён властями.
Но именно эти местные органы с конца 1914 — начала 1915 гг. начали регулирование распределения продовольствия среди населения[77]. Первоначально их деятельность носила достаточно хаотичный характер. Среди мер, бывших в ходу, можно назвать ограничение отпуска товаров в одни руки; отпуск товаров по разрешению (по «талонам», которыми могли выступать как удостоверения личности с пропиской в данном населённом пункте, так и другие местные документы); распределение продуктов по карточкам; отпуск товаров по смешанной схеме.
По мере усугубления экономического кризиса происходила всё большая унификация мер по распределению продовольствия. По данным опроса местных уполномоченных Особого совещания, проведённого в июле 1916 года, карточная система существовала в 99 районах империи, из них в 8 случаях она охватывала весь район — как правило, речь шла о наиболее нуждающихся губерниях, в 59 случаях охватывала отдельные города, в 32 случаях — уездные города вместе с уездами.
Учитывая, что карточная система зародилась в России «снизу», инициаторами её введения были органы местного самоуправления, на местах она отличалась большим разнообразием: «Карточки устанавливаются или индивидуальные, или чаще коллективные, т.е. на семью, квартиру, учреждение, организацию, предприятие. Индивидуальные карточки бывают или именные, или на предъявителя. Коллективные карточки всегда именные. Карточки обычно содержат талоны по одному, два, три и даже шести на месяц или некоторое число талонов на неопределённый срок. Иногда карточки предназначаются каждая для определённого продукта, иногда у одной и той же карточки имеются талоны на несколько продуктов. Эти продукты или определённо указаны, или нет. Иногда карточкам для определённого продукта, в особенности часто для сахара, придаётся как бы символическое значение и по ним распределяются различные другие продукты»[78].
Серьёзным недостатком карточной системы, которая складывалась в России в 1914‑1916 годах, был её по большей части разрешительный характер. Это означало, что карточка давала предъявителю право на приобретение определённого набора продуктов, но не гарантировала сам факт приобретения — этих продуктов просто могло не оказаться в наличии.
По мере усугубления продовольственного кризиса и под давлением общественного мнения система претерпевала трансформацию в сторону уравнительного характера, когда под наличное количество продовольствия выпускалось определённое количество карточек. В этом случае потребитель получал гарантированную долю продовольствия. Однако вплоть до Февральской революции эта трансформация не была завершена. Лишь после революции Временное правительство пошло навстречу общественным требованиям о введении единой государственной системы регулирования распределения и потребления[79]. Другой вопрос — в какой мере эти задачи удалось реализовать уже Временному правительству.
Дореволюционная карточная система отразила эволюцию всей общественной и государственной политики в области продовольственного снабжения — от достаточно мягких и половинчатых мер первого периода войны, к жёсткому регулированию по мере нарастания кризиса в экономике. Действия правительства развивались от попытки регулировать цены, через запреты вывоза продуктов за пределы определённых областей, к угрозам реквизиций и, наконец, к принудительной продразвёрстке.
Так, циркуляром Министерства внутренних дел от 31 июля 1914 года губернаторам предлагалось «озаботиться изданием в установленном порядке обязательных постановлений, регулирующих цены на предметы первой необходимости, и использовать всю полноту принадлежащей им власти для борьбы со спекуляцией, нередко развивающейся на почве общественных бедствий»[80].