Охранные дивизии, подчиненные командующим тыловыми районами групп армий, являлись одновременно войсковыми частями и административными подразделениями, отличаясь от фронтовых дивизий по структуре, вооружению, выучке. В отличие от фронтовых соединений, укомплектованных солдатами и офицерами в возрасте 28–30 лет, средний возраст военнослужащих охранных дивизий составлял 40 лет. Каждая группа армий располагала несколькими охранными дивизиями, командиры которых назначали полевых и местных комендантов в населенных пунктах. Штатный персонал каждой комендатуры насчитывал 50–150 солдат и офицеров. «Еврейские дела» входили в компетенцию седьмых отделов (военное управление) при командующих тыловыми районами, охранных дивизиях и полевых комендатурах.[131]
К задачам комендатур относились не только обеспечение управления, развитие экономики, борьба с эпидемиями и снабжение войск, но и «умиротворение» вверенной им области. Согласно докладу одного полевого коменданта это означало: «а) регистрация трофеев, в особенности всего огнестрельного оружия; б) арест партизан; в) доставка евреев в надежные места; г) настроение населения; д) минные поля; е) военнопленные». Таким образом, евреи считались второй по важности группой врагов после партизан, их «доставка в надежные места» относилась к обычным задачам оккупационных войск.
Важное место в системе военной администрации занимали полевая жандармерия (военная полиция вермахта) и тайная полевая полиция (ГФП) — орган абвера, подчиненный командующим тыловыми районами групп армий и командирам охранных дивизий. Группы ГФП, состоявшие из 50–95 полицейских, были распределены по воинским частям, полевым и местным комендатурам. Большинство из групп, количество которых в 1941–1943 гг. возросло с 43 до 83, было сконцентрировано на советской территории. Именно на Востоке ГФП выполняла не только свои прямые задачи — «распознавание и борьба со всеми опасными для народа и государства стремлениями, в особенности шпионажем, изменой, саботажем, вражеской пропагандой и разрушениями в оперативной области», но и осуществляла постоянно нараставший террор против партизан, комиссаров, евреев и просто подозрительных лиц. Разумеется, наибольшее подозрение полицейских вызывали партийные и советские функционеры, а также евреи. ГФП все чаще прибегала к «профилактическим мероприятиям» — облавам в населенных пунктах и на улицах.[132]
В рамках вермахта на оккупированной советской территории действовала также экономическая организация «Восток», созданная на рубеже 1940–1941 гг. по приказу начальника отдела военной экономики в ОКВ генерала Георга Томаса. Хотя Гитлер передал управление этой структурой Герингу, в составе экономической организации «Восток» было много офицеров и генералов, в области каждой группы армий работали экономические инспекции, в области каждой армии — экономические команды, а при каждой полевой комендатуре создавалась специальная экономическая группа.
Наконец, определенное влияние на оккупационную политику оказывал генерал-квартирмейстер сухопутных войск генерал Эдуард Вагнер. Входивший в состав его штаба отдел военного управления регулярно направлял приказы командующим тыловыми районами групп армий, комендантам тыловых армейских районов и охранным дивизиям.[133]
В первые дни восточной кампании учреждения вермахта старались действовать в соответствии с соглашением Вагнера и Гейдриха о деятельности опергрупп и удержать войска от самовольного вмешательства в «акции чистки» и «эксцессы» (погромы), осуществлявшиеся местными националистами. Но важно отметить и то, что для прусско-германского офицерского корпуса было характерно равнодушие к судьбе советских евреев, военное командование руководствовалось только стремлением поддержать дисциплину в воинских частях.
Уже во время первой оперативной паузы летом 1941 года началась новая фаза участия вермахта в Холокосте. В связи с конституированием системы оккупационной власти на захваченной советской территории военные органы на местах в нарушение действовавших приказов перешли от пассивного наблюдения к активной помощи опергруппам. Местные и полевые комендатуры, командующие тыловыми районами групп армий участвовали в мероприятиях юридической и экономической дискриминации евреев, в создании гетто и в уничтожении еврейского населения в целом ряде населенных пунктов.