В мемории Совета министров по этому вопросу говорилось, что «…теперь не идет дело об установлении смертной казни за какое-либо преступление, до сего этому наказанию не подлежавшее, а об устранении совершенно недопустимого положения, при котором лишение виновного жизни происходит не в силу категорического веления закона, а в зависимости от воззрений… того или другого лица, от которого зависит передача дела на рассмотрение военного суда».
С другой стороны, говорилось в мемории, военные суды, руководствуясь статьей 279 Воинского устава о наказаниях, обязаны были выносить смертные приговоры, не принимая во внимание утвержденные в 1903 году Правила уголовного уложения. Этими правилами разрешалось, в случае смягчающих вину обстоятельств, заменять смертную казнь каторгой и определять наказание за политические убийства в виде каторги без срока для женщин или несовершеннолетних151.
Совет министров предложил: «Дела об убийстве или покушении на убийство по политическим побуждениям чинов войск, полиции и других должностных лиц при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения сих обязанностей, подчиняются ведению военного суда для рассмотрения и решения по правилам, установленным в разделе IV Военно-судебного устава, с применением к виновным наказания, предусмотренного в статье 279 Воинского устава о наказаниях, причем суду предоставляется ходатайствовать в случаях особо уважительных о смягчении назначенного виновному наказания переходом от смертной казни к каторге без срока»152.
Монарх не может являться источником зла. Во всеподданнейшей записке, приложенной к указанной мемории, С. Ю. Витте предупредил Николая II: законодательная санкция путем высочайшей резолюции, наложенной на меморию, недопустима. «Подобные меры, — писал С. Ю. Витте, — должны исходить от правительства в установленном для того порядке и не могут быть связываемы с именем Вашего императорского величества. Соображение это заставило меня ходатайствовать перед Вашим величеством о передаче дела в Государственный совет для того, чтобы в случае признания нового порядка необходимым, издание его последовало в виде мнения Государственного совета, а не в форме именного высочайшего указа Сенату»153.
Подавляющим большинством голосов Совет министров одобрил законопроект о применении смертной казни за покушения на государственных служащих. При прохождении через Государственный совет он также получил поддержку большинства его членов. В меньшинстве оказались те, которые считали, что разумнее остаться при старых порядках, то есть казнить и миловать по усмотрению администрации. Император Николай II утвердил мнение не большинства, а меньшинства членов Госсовета. Рулетка смерти продолжала вертеться.
Особенного размаха бессудные карательные акции приобрели в Прибалтике. Ситуация в мятежном крае осложнялась тем, что к волнениям на аграрной почве примешивались националистические мотивы: помещики были немцами, а их безземельные батраки — эстонцами и латышами. Во многих местах царская администрация была разогнана и власть взяли в свои руки созданные революционерами органы местного самоуправления, имевшие свои вооруженные отрады. Не обходилось и без жестокостей с их стороны — в Курляндии, в местечке Газенпот, революционерами были заживо сожжены солдаты драгунского разъезда154.
В Прибалтийские губернии для очистки их от революционеров без ведома премьер-министра было послано целых 7 карательных экспедиций с разных направлений. Генерал Вальтер Вальтерович Мейнард, начальник Южного отряда, командовал 2-й бригадой 4-й кавалерийской дивизии. Самое крупное карательное соединение возглавил генерал-майор свиты его величества Александр Афиногенович Орлов: 4 полка регулярной кавалерии (2 уланских и 2 кирасирских), 4 стрелковые роты с пулеметами, одна саперная рота и 6 орудий. Эти части составили Северный отряд. Командующий столичным военным округом, председатель Совета государственной обороны великий князь Николай Николаевич лично напутствовал Орлова словами: «Валяй вовсю и знай, что за строгость излишнюю тебя не осудят свыше, а скорее за недостаток ее»155.
Никакой правовой основы для действий карательных отрядов не имелось, и начальники их действовали кто во что горазд. В одних отрядах создавались импровизированные военно-полевые суды; в других расстрелы и порки производились приказами полевых командиров.